Denis Baranger

La nomination d’Amélie de Montchalin, ministre des comptes publics, au poste de présidente de la Cour des comptes a provoqué un légitime émoi. Un tel choix disruptif de la part du président de la République fait songer à un vrai fait du Prince, qui semble à maints égards anachronique, compte-tenu du régime constitutionnel actuel de la Ve République .

Une proposition de loi constitutionnelle (PPLC) est actuellement en discussion devant le Sénat * . Son but est de prévenir le recours à l’article 11 de la Constitution en vue de réviser la Constitution. La finalité de cette proposition, issue du groupe socialiste au Sénat, est clairement exprimée dans l’exposé des motifs. Il s’agit de faire échec à un futur pouvoir populiste qui déciderait de réviser la constitution dans un sens conforme à ses vues politiques et sociales. En résumé : sont visés des référendums constituants allant dans le sens d’une politique migratoire plus rigoureuse, mais aussi ayant pour objet – ce qui est censé rejoindre la première préoccupation – de faire cesser la suprématie des règles internationales en droit interne. La finalité poursuivie est donc de « protéger la constitution » pour éviter d’y laisser le Rassemblement National la changer s’il devait arriver au pouvoir. Avant d’être retranscrites dans une proposition de loi constitutionnelle, ces idées ont été formulées dans un ouvrage publié par un haut-fonctionnaire et ancienne « plume » de François Hollande, Pierre-Yves Bocquet. L’auteur y appelait à « lever définitivement le flou qui entoure depuis 1962 l’usage de l’article 11 de la Constitution » [1] . On se concentrera ici sur le texte de la PPLC et sur les problèmes proprement juridiques qu’il soulève.

Cet article pose la question du titre à gouverner du Président de la République dans les trois phases qu’ont connues récemment nos institutions. Le point de départ est que le titre à gouverner n’est confié qu’au gouvernement par l’article 20 de la Constitution, et cela en toutes circonstances. Dans les périodes de coexistence des majorités et de fait majoritaire, le Président n’est associé à la fonction gouvernementale que via le consentement du Gouvernement. En période de gouvernement démissionnaire (été 2024), le gouvernement ne jouit plus de cette habilitation constitutionnelle, et le Président ne peut donc plus bénéficier d’une telle transmission de pouvoirs. On se trouve donc dans un vide constitutionnel touchant au pouvoir de gouverner, que la théorie des affaires courantes ne comble que très partiellement. Enfin, depuis la formation du Gouvernement Barnier, en septembre 2024, le titre du Président à participer à l’activité gouvernementale, même réduit par une pratique institutionnelle s’apparentant à celle des précédentes cohabitations, n’est pas plus clair. Il est parfois recouvert par la formule « Le Président préside, le gouvernement gouverne », dont la signification juridique est pour le moins incertaine.

Le 8 novembre dernier, le bureau de l’Assemblée nationale a semble-t-il fait obstacle définitivement aux tentatives des groupes d’opposition de faire voter un texte abrogeant les principales dispositions de la loi sur les retraites du 14 avril 2023. Depuis le printemps dernier, ces efforts ont vu émerger une querelle relative à l’interprétation des dispositions combinées de l’article 40 de la Constitution et de l’article 89 du règlement de l’Assemblée nationale. Traditionnellement, le contrôle de la recevabilité des propositions de loi créant une charge nouvelle, et donc en principe irrecevables, était assoupli devant le bureau de l’Assemblée, sur le fondement d’une convention parlementaire d’interprétation de la constitution. Cette convention a connu une éclipse lors de l’examen de ces propositions abrogatives. Ce billet tente de retracer les conditions dans lesquelles cette éclipse s’est produite, en vue de mieux comprendre la convention constitutionnelle elle-même. *

Invectives et obstructions auront marqué l’examen parlementaire de la réforme des retraites portée par le Gouvernement d’Élisabeth Borne. Cette radicalité n’est pourtant le fait que d’une des composantes de l’opposition à la réforme. Ce billet examine les différentes formes d’opposition qui se sont exprimées. Par ailleurs, on doit aussi prendre en considération les us et abus des mécanismes de limitation des droits du Parlement par l’exécutif.

L’article 49-3 est le mal aimé du parlementarisme rationalisé. Le gouvernement Borne y a pourtant eu recours à quatre reprises depuis octobre 2022, et devrait encore l’employer plusieurs fois d’ici la fin de l’année. Mais cette nouvelle salve de 49-3 n’obéit pas à la même logique que par le passé. Autrefois utilisée pour cimenter une coalition de gouvernement en cours de dislocation ou pour faire taire des frondeurs, la procédure vise désormais à faire échapper à la défaite un gouvernement qui n’est soutenu à l’Assemblée nationale que par une majorité relative.

Le fait majoritaire n’est pas inscrit dans la Constitution. On en détient la preuve depuis le dimanche 20 Avril 2022 au soir et le résultat du second tour des élections législatives. Ce processus par lequel les électeurs donnent au Président la majorité absolue dont il a besoin pour gouverner, n’est nullement automatique. Il dépend du bon vouloir des Français. Il y avait eu fait majoritaire en 2017 lorsque le président Macron avait obtenu 24 % des voix au premier tour de l’élection présidentielle en 2017 mais que son mouvement (LREM) avait ensuite emporté 32,3 % des voix et une majorité absolue (314 sièges) aux élections législatives de la même année. Le fait majoritaire se comprend donc comme une prime majoritaire au camp présidentiel lui donnant accès à une majorité absolue. Cette fois, le petit miracle dont dépend le fonctionnement habituel des institutions ne s’est pas produit. La machine à doter le président d’une majorité n’a pas fonctionné ou du moins elle s’est trop vite essoufflée. Il y a bien eu une prime majoritaire, mais elle a été insuffisante. Il manque 45 sièges à la majorité présidentielle (regroupée dans la coalition "Ensemble") pour détenir une majorité absolue. Par-là, le suffrage universel a mis le régime en crise. Plutôt que de faire opérer en harmonie les deux piliers de légitimité du régime, il a placé un coin entre le choix du président et le choix des députés. Le peuple a, de lui-même, posé entre les deux un principe de contradiction. C’était, si l’on peut dire, sa liberté de souverain démocratique. On ne peut, désormais, refuser ni au Président de présider ni aux oppositions de s’opposer.

Ces deux billets s’efforcent d’envisager en quoi pourraient consister les réformes institutionnelles mises en œuvre lors du prochain quinquennat. Ils prennent appui sur les projets constitutionnels de 2018-2019 pour identifier ce qu’il ne faut pas faire, et ce qui devrait être entrepris.

Ces deux billets s’efforcent d’envisager en quoi pourraient consister les réformes institutionnelles mises en œuvre lors du prochain quinquennat. Ils prennent appui sur les projets constitutionnels de 2018-2019 pour identifier ce qu’il ne faut pas faire, et ce qui devrait être entrepris.

Où en est la démocratie participative en France ? La question a été posée par le Premier Ministre Jean Castex à une mission d’information présidée par M. Patrick Bernasconi et qui devrait rendre prochainement ses conclusions [1] . A la suite de deux grands exercices participatifs, le Grand débat national (janvier-avril 2019) et la Convention citoyenne pour le climat (octobre 2019-juin 2020), et d’une loi organique confiant au CESE un rôle pilote dans ce domaine [2] , la question se pose en effet avec une certaine acuité. La lettre de mission du Premier ministre, en date du 25 juin 2021, confiait deux tâches à la mission « Bernasconi » : d’abord , « établir un état des lieux (…) de la participation citoyenne et de la démocratie délibérative en France ainsi qu’un bilan des grands exercices participatifs conduits récemment ». Ensuite « proposer des scénarios d’évolution institutionnelle et des politiques publiques ». « Etat des lieux » (I) et « scénarios d’évolution institutionnelle » (II) : tel est aussi le plan qu’on suivra dans ces pages.

Deuxième partie : surmonter le risque contentieux et repenser le travail redactionnel ? Ce second billet examine les problèmes liés à la rédaction actuelle de l’article 24 de la loi « sécurit…

Première partie : du dilemme politique au malaise institutionnel L’article 24 de la loi « relative à la sécurité globale » sanctionne le fait de diffuser les images de membres de force de l’o…

La réforme en cours du CESE par la voie de deux lois organiques entend contribuer à dynamiser la démocratie participative en France, dans le sillage de la Convention citoyenne pour le climat. Mais le texte actuellement en discussion suscite un certain scepticisme : était-il souhaitable de faire par voie de loi organique ce qu’il a été impossible de faire l’an dernier par voie de révision constitutionnelle ? Est-ce au CESE, institution dont la légitimité et l’utilité ont été régulièrement questionnés, qu’il faut confier le pouvoir de prendre l’initiative de nouvelles conventions participatives ?

En convoquant la Convention pour le climat, le Président de la République s’est engagé à soumettre « sans filtre » ce qui « sortira » de cette Convention « soit au vote du Parlement, soit à référendum, soit à application réglementaire directe ». Cette promesse engage politiquement son auteur, mais qu’implique-t-elle du point de vue constitutionnel ?

EDITORIAL Au moment où l’on parle de plus en plus d’un référendum sur le climat, la question se pose de l’efficacité de l’outil référendaire pour gouverner. Le référendum ne semble pourtant p…

Le 28 août dernier, le Premier Ministre Boris Johnson a demandé à la Reine de « proroger » le parlement, c'est-à-dire de suspendre la session annuelle du parlement jusqu’à sa fin normalement programmée. Avec la prorogation, le parlement ne pouvait, du moins c’est ce qu’espérait Johnson, imposer une renégociation d’un accord de Brexit, le fameux « deal » qui permettrait d’éviter une sortie sèche de l’Union (ou « no deal »). Cette suspension pour cinq semaines (jusqu’au 14 octobre) était censée « couper l’herbe sous le pied » d’un Parlement majoritairement anti « no deal » et rendre celui-ci, ardemment désiré par Johnson, inéluctable. Elle n’a pourtant pas empêché une réaction rapide de la chambre des Communes : dans le délai très bref de quelques jours qui leur restait, un groupe de parlementaires travaillistes , libéraux-démocrates et de 21 « frondeurs » conservateurs ont réussi à faire adopter une loi censée bloquer le « no deal ».

L'affaire Benalla secoue l’opinion et le système politique. Les travaux de la commission d’enquête du Sénat, qui ont culminé avec l’audition du principal intéressé la semaine dernière, ont mis en évidence une série de problèmes et de dysfonctionnements au sein de l’Elysée et des services de l’Etat. Ce billet analyse les implications constitutionnelles de l’intervention de la commission sénatoriale.

On trouvera ci-dessous la contribution tirée de l’intervention faite le 16 octobre dernier devant le groupe de travail « le statut des députés et leurs moyens de travail » créé dans le cadre des « Rendez-vous des réformes 2017-2022 pour une nouvelle Assemblée Nationale » (v. à ce sujet : http://blog.juspoliticum.com/2017/10/13/les-conferences-des-reformes-pour-une-nouvelle-assemblee-nationale-initiative-bienvenue-issue-incertaine-par-elina-lemaire/ ). Le texte ici présenté a été révisé et augmenté après l’audition publique (dont la capture vidéo est disponible ici : http://videos.assemblee-nationale.fr/video.4994565_59e4c73a5ce65.groupe-de-travail-statut-des-deputes--table-ronde-16-octobre-2017 )

Après son élection, il faut maintenant à M. Macron une « majorité présidentielle ». Nullement impossible, l’hypothèse d’une majorité absolue et parfaitement disciplinée de députés « En Marche » élus en juin prochain n’est pourtant pas non plus la plus vraisemblable. A défaut, la Cinquième République de 2017 pourrait bien voir revenir des configurations politiques de la Troisième ou de la Quatrième Républiques : les « concentrations républicaines » centristes coincées entre deux partis aux extrêmes, et les « majorités d’idées » où le gouvernement ne trouve que des soutiens au cas par cas, selon les sujets qu’il aborde et les lois qu’il propose.

Un Appel signé par des professeurs de droit et des avocats entend dénoncer ce qu’ils appellent un « coup d’Etat institutionnel » pour décrire l’enquête menée par le parquet national financier contre François Fillon. Selon ce texte, le pouvoir actuel, notamment François Hollande, instrumentaliserait la justice pour écarter le vainqueur des primaires de la campagne présidentielle. L’Appel contient des arguments de droit pénal qui reposent sur une interprétation restrictive tant du délit de détournement des fonds publics que de la compétence du Parquet national financier. On laissera les spécialistes répondre à de tels arguments qui sont d’ailleurs ceux avancés par les avocats de François Fillon pour se concentrer sur les arguments d’ordre constitutionnel qui s’opposeraient à une telle enquête. Le principal d’entre eux consiste à invoquer une atteinte au principe de « la séparation des pouvoirs, seul garant du caractère démocratique des institutions et obstacle à la tyrannie » :

La décision prise en Commission Mixte Paritaire lundi 13 février dernier de rétablir le « délit de consultation habituelle des sites incitant à la commission d'actes de terrorisme ou en faisant l'apologie » a suscité immédiatement une vive émotion. Un éditorial du Monde a condamné sans beaucoup de nuances la « désinvolture » du Parlement. Les parlementaires auraient affiché « leur mépris » envers le Conseil constitutionnel, qui venait de censurer une disposition créant cette infraction dans une décision du 10 février (n° 2016-611 QPC). Pis encore, les élus de la Nation auraient donné la « fâcheuse impression que la Constitution, au lieu de protéger nos libertés et de garantir nos droits, serait une entrave (sic). Alimenter ce climat en surfant sur les peurs des électeurs est dangereux, voire irresponsable, dans une période où l'Etat de droit doit être, au contraire, protégé et renforcé » ( Le Monde du 15 février).

« Nous ne pouvons pas accepter qu’un changement majeur à l’organisation constitutionnelle du Royaume-Uni soit accompli par les seuls ministres ; il doit être effectué de la seule manière reconnue par la constitution du Royaume-Uni, à savoir la législation parlementaire ».

A en croire l’histoire populaire, Clovis avait puni un soldat insolent du fameux « souviens-toi du vase de Soissons »*. Mais, par un renversement intéressant, c’est un citoyen-frondeur qui a accueilli M. Valls sur le marché de Strasbourg, le 23 décembre dernier, d’un désormais presque aussi célèbre « 49.3 on n’oublie pas » accompagné pour la bonne mesure d’un nuage de farine (bio). Cet épisode peut faire sourire, mais il n’est qu’un symptôme de plus : avec la déchéance de nationalité, le recours à l’article 49.3 de la Constitution est devenu depuis quelques mois un des boucs émissaires favoris de la gauche française. Les choses semblent avoir pris leur élan avec le triple usage de la fameuse procédure constitutionnelle lors du passage au parlement de la loi « Macron » en 2015. Le recours à cette procédure constitutionnelle au moment de l’adoption – turbulente – de la loi dite « travail » puis de celle – pour le moins heurtée – de la loi « El Khomri » en 2016 n’a fait qu’accentuer l’allergie de la gauche française, qui trouve au moins là un sujet rassembleur. Le front est désormais presque uni puisque le Premier Ministre qui a par deux fois fait usage de cette procédure, M. Valls, vient de faire savoir qu’il avait « appris sa leçon » et qu’il ne désirait plus qu’une chose : retirer, une fois devenu président, cette procédure scélérate du texte constitutionnel. Il faudra qu’il en informe ses proches qui, lors de la discussion sur la loi Macron, ne manquaient pourtant pas de défendre le 49.3 comme un utile « outil à la disposition du gouvernement » (Pascal Popelin, cité dans Libération, « entre Valls et les Frondeurs, la guerre est déclarée » 18/02/2015). On sait aussi qu’en 2007, M. François Hollande, alors Premier Secrétaire du P.S., avait déjà appelé de ses vœux l’abrogation de cette disposition constitutionnelle.