La Ve République et ses métamorphoses

Le texte publié ici, qui est de la plume du professeur Serge Sur, est un extrait  d'un livre à paraître sur les élections présidentielles de 2017 (2017, En battant la campagne - Chronique électorale), aux éditions Dalloz, Collection Les sens du droit. Nous remercions vivement et l'auteur et les éditions Dalloz pour avoir autorisé cette pré-publication. L'intérêt d'un tel texte n'échappera pas aux lecteurs de notre blog.

La Ve République vit dans l’oubli de ses métamorphoses. Des révisions constitutionnelles ont en effet accompagné le régime au long des décennies, parfois mineures, parfois essentielles. Ainsi la Ve conserve peu de points communs avec la république gaullienne, si ce n’est, et c’est l’essentiel, la présidence de la République et le couple Président - Premier ministre. Les Français adorent élire le président au suffrage universel, quitte à lui couper symboliquement la tête ensuite. Mais les réformes successives ont largement contribué à modifier la physionomie et les équilibres des institutions. Si l’on se limite à l’essentiel, les pôles principaux des pouvoirs publics ont été successivement concernés. La présidence, avec le changement de son mode d’élection en 1962, puis avec le quinquennat en 2000. L’Assemblée nationale, avec la réforme de 2008 qui a accru ses pouvoirs de contrôle, et surtout réduit la possibilité de recours à l’article 49. 3. Il prévoit la possibilité pour le gouvernement de faire adopter sans vote un texte dès lors qu’une motion de censure n’est pas votée à la majorité absolue contre la question de confiance qu’il a posée. Le gouvernement lui-même, par la même réforme, en prévoyant que les ministres quittant le cabinet pouvaient retrouver leur siège parlementaire un mois après leur départ, ce qui atteint frontalement le principe de l’incompatibilité entre fonctions ministérielles et mandats parlementaires. Il faut aussi mentionner, même s’il ne s’agit pas nécessairement d’une révision constitutionnelles, une succession de réformes régionales. Elles ont accru les compétences des régions puis, en 2015, organisé leur regroupement. Plus généralement, des mesures de décentralisation ont renforcé les pouvoirs des élus locaux en les retirant à l’Administration.

Mais l’institution qui a connu les plus grandes modifications est le Conseil constitutionnel. Il a bénéficié d’une ascension institutionnelle qui tient à des réformes textuelles et aussi à sa propre jurisprudence. Initialement il n’était pas conçu pour un contrôle du contenu des lois par rapport à la Constitution, mais seulement pour faire respecter par le Parlement la distinction entre loi et règlement. Trois étapes ont renversé cette conception initiale et placé le Conseil au cœur de l’Etat de droit. D’abord, le Conseil lui-même, en 1971, a estimé qu’il pouvait déclarer non conformes à la Constitution des lois votées mais non promulguées qui seraient contraires à son Préambule, notamment à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Ensuite, la saisine du Conseil, initialement restreinte au Président, au Premier ministre et aux Présidents des deux assemblées, a été étendue, en 1974, à soixante députés ou sénateurs. Enfin, en 2008, la possibilité de saisir le Conseil a été étendue aux juridictions sous forme de question prioritaire de constitutionnalité, de sorte que non seulement la saisine est indirectement ouverte aux particuliers mais qu’en outre le contrôle porte sur des lois en vigueur, qui peuvent ainsi être abrogées, alors que le contrôle précédent ne portait que sur des actes parlementaires, non encore revêtus de force de loi. Le Conseil est ainsi placé au cœur du pouvoir, non plus dans son flux, et sa jurisprudence prend une importance politique décisive. A vrai dire ce n’est pas nouveau et lorsque en 1981 le Conseil s’était opposé aux lois de nationalisation au motif que l’indemnisation n’était pas suffisante, il avait rendu une décision clairement politique.

Cette évolution est en totale rupture avec la vision de la politique du général de Gaulle, la politique comme décision, comme acte souverain dont le pouvoir ne répond que devant des instances politiques – le peuple par référendum, la question de confiance devant l’Assemblée nationale. C’est le point d’orgue de l’ascension des juges que l’on a relevée, et qui accompagne la montée en puissance d’autres juridictions, notamment européennes. Le Parlement est désormais subordonné à ces juridictions, soit par les juges constitutionnels, soit par les juges européens au nom de l’autorité supérieure des traités par rapport à la loi, qu’il leur revient de mettre en œuvre. Derrière le Parlement, c’est évidemment le gouvernement qui est affecté, puisque la plupart des textes législatifs sont d’initiative gouvernementale. Le Premier ministre voit aussi son autorité atteinte par le retour des ministres démissionnés ou démissionnaires au Parlement, puisqu’ils n’ont pas à être réélus et donc à respecter son autorité. Même, revenus dans les assemblées, ils peuvent librement brocarder, critiquer, combattre le gouvernement dont ils ont fait partie. Le gouvernement Ayrault en a fait les frais. Plusieurs de ses ministres, assurés de retrouver leur siège, l’ont dénigré et défié et donc affaibli. Restriction du domaine de liberté de la décision politique, strict encadrement de la loi, atténuation de l’autorité du Premier ministre tandis que le Président voit la sienne réduite par le quinquennat, voila quelques conséquences des réformes constitutionnelles.

Plus profondément, l’esprit général du régime a été métamorphosé. D’un Etat d’autorité, voulu par de Gaulle, on est passé à un Etat de droit, dominé par des juges. Or ceux-ci ne doivent de comptes à personne, ils sont indépendants, même s’ils peuvent être soumis à des pressions ou s’ils ont leurs propres engagements et fidélités. Cela est particulièrement visible avec le Conseil constitutionnel, dont les modalités de nomination n’ont pas varié pour répondre à sa montée en puissance. Il reste un groupe de personnes dont le choix par des autorités politiques repose sur des considérations politiques, de sorte que le Conseil, en dehors de décisions purement techniques, est beaucoup plus proche d’une troisième chambre que d’une Cour constitutionnelle. Avec la QPC, on a rétabli la peine de mort pour la loi, une guillotine législative, au profit d’un Conseil composé d’anciens présidents, premiers ministres ou ministres !

Au mieux, ce Conseil est un collège d’ayatollahs bienveillants, gardien des valeurs de la République. Au pire, il est un obstacle à la décision démocratique, en mesure d’entraver les choix des autorités élues et représentatives. Il est en toute hypothèse une sorte de législateur diffus, qui maîtrise la hiérarchie des normes juridiques sans en être autrement comptable. Ce n’est pas seulement la décision politique que l’on voudrait soluble dans le droit, ce qui est une illusion ou une imposture, c’est au passage la démocratie qui est absorbée au profit d’une sorte de despotisme éclairé des hommes en noir. Est-ce un progrès ? Chacun peut apporter sa propre réponse, mais le renversement de la République gaullienne, décision libre appuyée sur le peuple est évident, de sorte que l’étiquette Ve République ne recouvre plus la même marchandise. Cet évolutionnisme constitutionnel a facilité au demeurant la survie du régime.

Pour le dire en termes plus pédants mais aussi plus brefs, on est passé d’une constitution décisionnaire à une constitution normativiste. La première met l’accent sur la prise de décision politique et sur son autorité. La seconde repose sur un ensemble de règles qui encadrent les pouvoirs publics et sont soumises au contrôle du juge. Mais alors la justice est investie d’une dimension politique qui devrait lui rester étrangère. On a beaucoup critiqué la formule d’un député socialiste, André Laignel, également juriste, qui avait déclaré en 1981 : « Vous avez juridiquement tort parce que vous êtes politiquement minoritaire ». Et pourtant, surtout en matière constitutionnelle, cette formule est exacte. Preuve en sont, aux Etats-Unis, les débats autour de la nomination des juges à la Cour suprême, maîtresse de l’interprétation de la Constitution. Pour les membres du Conseil constitutionnel, leur désignation est particulièrement biaisée et critiquable puisque beaucoup plus directement politique et même partisane.

Serge Sur, Professeur émérite à l'Université Panthéon-Assas (Paris II)