Les immunités parlementaires québecoises

Source: Assemblée Nationale du Québec

 

Alexia Young-Roger, Marie Sissoko, Bérénice Poirrier, étudiantes du certificat fondements du droit public, Université Panthéon-Assas Paris 2

   

En vertu de la constitution du Canada (1982), le Parlement Fédéral est compétent pour définir les privilèges et immunités. Ainsi, une définition lacunaire, large voire imprécise de telles prérogatives, peut-elle devenir une source d’inconstitutionnalité notamment en cas de conflit d’un tel privilège avec des droits et libertés garantis par la Charte ? Les juridictions Québécoises ont récemment dû juger de la conformité à la constitution des prérogatives octroyées dans le cadre des privilèges et immunités parlementaire au regard du principe du droit à la liberté de religion.

 

En janvier 2011, plusieurs personnes de religion Sikh, invitées à participer à un comité législatif à l’Assemblée Nationale québécoise, exprimèrent le souhait de pouvoir conserver leur kirpans [1] lors de leur visite. La sécurité de l’Assemblée leur demanda à l’entrée de les leur confier, ce qu’ils refusèrent. Ils furent privés de la possibilité de pénétrer au sein de l’Assemblée en application de l’Instruction 650-01 [2], directive concernant la sécurité des visiteurs publiée en septembre 1996 d’après la section 116 du Act respecting the National Assembly. Par une résolution adoptée en février 2011 [3], l’Assemblée a approuvé ce refus. Suite au jugement de la Cour supérieure [4] énonçant que la résolution résultait de l’exercice par l’Assemblée, de son droit à la liberté d’expression et que le pouvoir judiciaire n’avait pas à en contrôler le bien-fondé dans la mesure où celui-ci était une expression de son privilège parlementaire, les requérant firent appel. La Cour d’Appel du Québec débouta les requérants sur le fondement de l’immunité parlementaire par une décision en date du 19 février 2018 [5].

   

A. Le privilège parlementaire Québécois

       1. Histoire du privilège parlementaire

Au sein du régime fédéral canadien, les pouvoirs sont répartis entre le pouvoir fédéral et les pouvoirs provinciaux, au travers, notamment des législatures provinciales. Les provinces sont en effet, pour la plupart, dotées de leurs propres assemblées législatives à l’exception de celle de Québec qui exerce son pouvoir législatif grâce à une Assemblée nationale. Aujourd’hui, les privilèges parlementaires sont assimilables à une loi de police, permettant au Parlement de ne pas être soumis à la loi ordinaire lorsqu’il s’agit d’exercer ses fonctions ou de constituer son organisation interne. Le pouvoir judiciaire est donc compétent pour contrôler l’existence et le champ d’application de ce privilège mais non son exercice. « Ces privilèges, immunités et pouvoirs sont partie intégrante du droit général public du Canada et n’ont pas à être démontrés, étant admis d’office devant les tribunaux et juges du Canada» [6].

 

Le privilège parlementaire fut reconnu, au Royaume-Uni, par le Bill of Rights de 1688 comme une immunité contre les atteintes du pouvoir judiciaire à l’exercice du pouvoir législatif, un moyen de préserver la séparation des pouvoirs. Au Canada, ce privilège, issu de l’article 18 de la loi constitutionnelle de 1867, loi constitutionnelle impériale, fut d’abord attribué au Parlement fédéral sous réserve de respecter la supériorité des pouvoirs de la Chambre des Communes britannique. Pour les législatures provinciales et l’Assemblée Nationale du Québec, il fallut attendre 1896 pour que le Conseil Privé britannique reconnaisse aux Constitutions provinciales, le droit de reconnaitre à leurs propres chambres, l’équivalent du privilège parlementaire [7]. Ce droit est désormais présenté comme une conséquence du droit des législatures provinciales de modifier leurs propres constitutions.

         2. Nature du privilège, un privilège fonctionnel

Selon l’arrêt du Conseil privé : Kielley v. Carson, les privilèges parlementaires sont, en vertu de la Common Law ceux qui « sont nécessaires à l’exécution de leurs fonctions » [8]. Plus précisément, William Mac Kay définit le privilège parlementaire comme : « [The] sum of the peculiar rights enjoyed by each House collectively […] and by Members of each House individually, without which they could not discharge their functions, and which exceed those possessed by other bodies or individuals. Thus privilege, though part of the law of the land, is to a certain extent an exemption from the general law » [9]. On peut de nouveau remarquer une utilisation fonctionnelle de la notion du privilège parlementaire plus qu’une volonté d’asseoir un champ où le judiciaire ne peut pas intervenir. Cela met en exergue l’idée selon laquelle le principe a pour finalité première de permettre à l’Assemblée de fonctionner dans des conditions optimales [10].

 

Des auteurs considèrent aujourd’hui que le privilège parlementaire est essentiel« au maintien de l’indépendance et de la dignité du Parlement en lui permettant de protéger ses membres et d’avoir les moyens nécessaires pour accomplir ses fonctions » [11]. S’il est ancien, le principe connaît une actualité certaine. Il fut par exemple utilisé à des fins de contestation de la « justiciabilité d’une question relative aux pouvoirs du directeur parlementaire du budget » [12]. De manière générale, il convient cependant de souligner un désintérêt de la doctrine pour la question des privilèges parlementaires, considéré comme acquis par les acteurs [13]. Ce désintérêt se constate également dans les travaux des parlementaires qui n’ont mené aucune étude sur la notion [14] bien qu’ils l’utilisent parfois à des fins pouvant être attentatoires aux libertés des citoyens.

         3. Encadrement du privilège par le juge

En 1839, dans l’affaire Stockdale v. Hansard [15], le juge britannique énonce, à propos de ce privilège au Royaume-Uni, que s’il existe une sphère de compétence exclusive des chambres pour la gestion de leur fonctionnement interne, il revient aux Tribunaux de déterminer l’étendue de cette compétence. Au Canada, en 1867, il est établi que« le rôle des tribunaux en matière de contrôle judiciaire du privilège parlementaire était de déterminer l’existence, la nature et l’étendue d’un privilège revendiqué par la législature et, une fois cette tâche accomplie, l’exercice de ce privilège était laissé à l’entière discrétion de cette législature » [16].

 

L’arrêt Doyle v. Falconer [17] illustre les limites posées par le juge au privilège parlementaire. En effet, le Parlement ne peut, sous couvert de ce droit, limiter totalement les droits des individus et de fait y porter une atteinte trop injustifiée et disproportionnée. En l’espèce, il s’agissait de l’interdiction faites aux assemblées, malgré ce privilège, d’incarcérer des individus pour des raisons de sécurité.

 

Au Canada, le principe du privilège parlementaire canadien fut nettement influencé par la conception anglaise des compétences respectives des pouvoirs judiciaire et législatif. La déférence des tribunaux au sujet des questions des privilèges est des plus frappantes dans la formulation du juge en chef Thomas Erskine May qui affirmait : « [t]hat they ought not to answer to that question, for it hath not been used aforetyme, that the justices should in anywise determine the privileges of this Hight Court of Parliament ; for it is so high and so mighty in its nature that it may make law » [18]. Thomas Erskine May apportait ainsi des précisions sur une affaire ou la Chambre des communes s’opposait à l’emprisonnement de son président.

 

Malgré cet encadrement, apparemment clair du privilège parlementaire par les tribunaux, Marc-André Roy souligne que des affaires récentes telle que l’Affaire Michaud [19] où une motion de blâme adoptée sans débat frappa un candidat à l’investiture du Parti Québécois du fait de propos antisémites, soulèvent des interrogations au regard de l’équilibre, entre la primauté des droits des individus et les besoins d’indépendance des parlementaires dans leur choix de gestion interne. Marc André Roy souligne ainsi la nécessité de penser à une modernisation du principe.

 

Suite à l’entrée en vigueur, en 1982, de la Charte canadienne des droits et libertés qui a constitutionnalisé les droits et libertés fondamentaux des Canadiens la Cour Suprême a donc tenté, à nouveau, de préciser les contours du privilège parlementaire, à travers le critère de nécessité. Toutefois, il résulte de cette jurisprudence et de ses applications que ce critère ne suffit pas à réduire le nombre de situations où l’organe législatif se sert de de son privilège parlementaire pour atteindre les droits des individus.

   

B. La conciliation des immunités et de la charte des droits et libertés

       1. Les contours de l’immunité parlementaire

Pour trancher le litige opposant les contestataires sikhs de la résolution à l’Assemblée nationale québécoise, la Cour d’Appel du Québec devait, répondre préalablement aux deux questions posées : D’une part, est-ce que l’exclusion validée a posterioripar l’Assemblée, grâce à la résolution, constitue une expression du privilège parlementaire ? Et d’autre part le cas échéant les expressions de ce privilège ne sont-elles pas soumises aux droits garantis par la Charte des droits et libertés, loi suprême du Canada, que les juges ont le devoir de faire respecter ?

 

Comme expliqué ci-dessus, la Cour commence par rappeler que les privilèges législatifs font partie du système juridique canadien, décalqué de celui du Royaume-Uni [20]. Par la suite, le juge énonce, conformément à la doctrine et à la jurisprudence en vigueur, que la séparation des fonctions impose au pouvoir judiciaire de se contenter d’encadrer ces privilèges sans pouvoir définir leur contenu ni les modalités de leur expression. La question de l’équilibre à trouver entre respect des droits et autonomie de la législature avait déjà été posée dans l’arrêt New Brunswick Broadcasting Co. v. Nova Scotia (N.B Broadcasting) de 1993 [21] : « Notre gouvernement démocratique comporte plusieurs branches : la Couronne représentée par le gouverneur général et ses homologues provinciaux, l’organisme législatif, l’exécutif et les tribunaux. Pour assurer le fonctionnement de l’ensemble du gouvernement, il est essentiel que toutes ces composantes jouent le rôle qui leur est propre. Il est également essentiel qu’aucune de ces branches n’outrepasse ses limites et que chacune respecte de façon appropriée le domaine légitime de compétence de l’autre » [22].

 

En l’espèce, par cet arrêt [23], la Cour Suprême avait déjà confirmé le droit du Parlement canadien, au titre de l’exercice de son privilège, d’exclure des personnes de son enceinte. Elle avait considéré que le droit de refuser l’accès au Parlement était un droit fondamental, constitutionnel, attaché au privilège parlementaire, quand bien même l’exercice de celui-ci porterait une atteinte à la liberté d’expression consacrée par la Charte des droits et des libertés. Ainsi, la Cour d’appel affirme qu’il n’existe aucune disposition de la Charte strictement incompatible avec l’exercice du privilège parlementaire en ce qu’il permettrait, au moins d’exclure les individus perturbant le fonctionnement de l’Assemblée. Par ce contrôle de l’absence de stricte incompatibilité, la Cour s’oblige à concilier les deux normes constitutionnelles : le privilège parlementaire issu de la loi de 1867 et la Charte des droits et des libertés de 1982.

         2. Le contrôle des immunités parlementaire au regard du test de nécessité

La cour fait référence au test de nécessité pour établir l’existence d’un privilège parlementaire [24] on peut dès lors dresser un parallèle avec l’arrêt Stockdale v. Hansard où Lord Denman explicite le test établissant l’existence d’un privilège : « The proof of this privilege was grounded on three principles, — necessity, — practice, — universal acquiescence. If the necessity can be made out, no more need be said: it is the foundation of every privilege of Parliament, and justifies all that it requires » [25]. L’arrêt susmentionné montre que le privilège parlementaire n’est pas de droit mais doit être prouvé par le Parlement. Dès lors, il joue effectivement un rôle fonctionnel et n’établit pas uniquement des sphères de compétence distincte entre les fonctions.

 

Afin de mieux définir le contour du contrôle du juge sur le privilège parlementaire et les limites de la conciliation des deux normes préalablement citées, la Cour se sert du test de nécessité, Canada v. Vaid 2005 [26]. Celui-ci ne peut cependant s’appliquer qu’aux contours du privilège parlementaire. Le pouvoir judiciaire n’est pas compétent pour juger de la mise en œuvre ponctuelle de ce privilège à un cas déterminé. S’il est nécessaire que le champ d’application du privilège puisse évoluer avec les nécessités du contexte qui l’entoure, la remise en cause d’une de ses applications concrètes, par le juge, au regard de la règle de nécessité, porterait atteinte au principe fondamental de séparation des pouvoirs. Ainsi, l’arrêt Vaid [27] marque une avancée jurisprudentielle par rapport à l’arrêt N. B Broadcasting en énonçant que le contrôle de nécessité permet une variation dans le temps des règles générales encadrant le privilège.

 

Dans l’arrêt de 2018, la Cour d’appel Québécoise rappelle son attachement à ces principes mais refuse d’étendre la solution de l’arrêt Vaid pour appliquer le test de nécessité à des expressions concrètes du privilège parlementaire. Ainsi, le principe est que la règle de nécessité permet certaines dérogations à la Charte si elles sont justifiées. Par exemple, le privilège du Parlement est donc une justification suffisante pour refuser l’accès, à certaines personnes, à l’enceinte de l’Assemblée nationale.

 

Par cette décision en date du 19 février 2018, la Cour d’appel de Québec déboute les individus de leur demande, il n’est pas de la compétence du juge de déterminer si la résolution approuvant l’exclusion de personnes de l’assemblée en application du règlement interne du Parlement est une atteinte à la Charte des droits et libertés canadiennes. A la suite d’une telle décision, réussissant de nouveau à concilier le privilège parlementaire et la Charte, se pose désormais la question des limites de cette conciliation et de la possibilité pour le juge de refuser d’appliquer le privilège parlementaire au nom du respect des droits et des libertés protégés par la Charte, la balance pourrait pencher vers la primauté de ces grands principes en raison de la récente restriction de la portée de ces privilèges par les juges Québécois [28].

     

[1] Un kirpan, petit objet de métal qui ressemble à un couteau, est un symbole important pour l’observation  de la foi Sikh, Multani v. Commission scolaire Marguerite-Bourgeoys, [2006] 1 S.C.R. 256.

[2] Paragraphe 4.1.5: “4.1 Le(a) préposé(é) à la sécurité du périmètre intérieur […] 4.1.5 consigne dans une enveloppe scellée couteau, ciseau ou tout autre objet dangereux pour les remettre à la sortie du visiteur seulement.”

[3] Débats de l’Assemblée Nationale, 8 férier 2011, p. 8873

[4] 2015 QCCS 4798 (Honourable Pierre Journet, J.S.C).

[5] Singh c. Attorney General of Quebec 2018 QCCA 257

[6] L.R.C 1985, ch. P-1, art 5

[7] Fielding c. Thomas, [1896] A.C. 600 (P.C.).

[8] Kielley v. Carson, [1842] Eng.R. 593, 13 E.R. 225, 234 (C.P.)

[9] Erskine May’s Treatise on the Law, Privileges, Proceedings, and Usage of Parliament 23e éd., Londres, LexisNexis, 2004, p. 75 ; voir également, dans le contexte canadien, Audrey O’Brien et Marc Bosc (dir.), La procédure et les usages de la Chambre des communes, 2e éd., Ottawa, Chambre des communes, 2009.

[10] Terry Moore et James Robertson, « Introduction au privilège parlementaire », (2001) 24 Revue parlementaire canadienne 20, 20.

[11] Joseph Maingot, Le privilège parlementaire au Canada, 2e éd., Ottawa, Chambre des communes, 1997, p. 11.

[12] Page c. Mulcair, 2013 CF 402.

[13] Charles Robert, « Parliamentary Privilege in the Canadian Context : An Alternative Perspective Part I : The Constitution Act, 1867 », The Table, vol. 78, 2010, p. 32, à la page 33.

[14]  https://www.erudit.org/fr/revues/cd1/2014-v55-n2-cd01464/1025757ar/

[15] Stockdale v. Hansard, [1839] Eng.R. 139, 112 E.R. 1112 (Q.B.) (ci-après « Stockdale »). « Cette affaire met en cause l’imprimeur de la Chambre des communes, qui a été poursuivi pour libellé diffamatoire par Stockdale après avoir fait imprimer, sur ordre de la Chambre, un rapport qui y avait été déposé. À la suite d’une poursuite initiale, la Chambre des communes a adopté une résolution déclarant que la publication des documents parlementaires était essentielle aux fonctions du Parlement et que remettre en question les privilèges tels qu’ils ont été déterminés par la Chambre constituait une atteinte à ces derniers. Voir également  W. McKay,  préc.,  note 13,  p. 185 ».  Citation  de  Marc André  Roy.  Disponible en  ligne : https://www.erudit.org/fr/revues/cd1/2014-v55-n2-cd01464/1025757ar/

[16]   https://www.erudit.org/fr/revues/cd1/2014-v55-n2-cd01464/1025757ar/

[17] Doyle v. Falconer, [1866] Eng.R. 184, 16 E.R. 293

[18] A Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, 14e éd., Londres, Butterworth & Co., 1946, p. 150 et 151.

[19]  Gaston Deschênes, L’affaire Michaud : chronique d’une exécution parlementaire, Québec, Septentrion, 2010.

[20] Singh c. Attorney General of Quebec, préc., note 5, 285, « Le privilège parlementaire comprend plusieurs règles concernant la gouvernance législative des institutions. Comme ils furent dérivés en 1867 de l’adoption au Canada d’un modèle de gouvernement similaire à celui du Royaume Unis, la Cour suprême a affirmé que le privilège parlementaire fait partie de la structure constitutionnelle canadienne ».

[21] New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l'Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319

[22] New Brunswick Broadcasting, préc., note 16, 389

[23] New Brunswick Broadcasting, préc., note 16, 389

[24] « Pour déterminer l’existence et l’étendue du privilège parlementaire, la Cour Suprême a jugé que la cour d’appel devait en premier lieu déterminer si ces questions avaient été établi positivement et de manière autoritaire par la Constitution, la législation, les règlements ou une jurisprudence établie. »

[25] Stockdale v. Hansard, [1839] Eng.R. 139, 112 E.R. 1112 (Q.B)Ibid « The proof »

[26] Canada (House of Commons) v. Vaid, [2005] 1 S.C.R. 667, 2005 SCC 30

[27] Canada v. Vaid, pré., note 19, 30

[28]https://www.lesoleil.com/actualite/politique/juristes-de-letat-le-tribunal-restreint-la-portee-du- privilege-parlementaire-863608de4de158e3d7eddabbfcd31b4a