L’arrêt Trump v. United States (2024) sur l’immunité du président des États-Unis (I) : La transformation de la présidence américaine

Dans l’arrêt Trump v. United States[1], en date du 1^er juillet dernier, la Cour suprême affirme pour la première fois qu’un ancien président des États-Unis bénéficie a minima d’une immunité présumée faisant obstacle à la mise en œuvre de sa responsabilité pénale pour les actes officiels accomplis au cours de son mandat. La grille d’analyse qu’elle élabore et l’application qu’elle fait des principes ainsi identifiés, toutes deux fort critiquables, conduisent à augmenter considérablement les pouvoirs du président. C’est en tout cas ce que s’attachera à démontrer ce premier billet. Néanmoins, il est difficile de ne pas soupçonner que la décision a été rendue, non parce qu’une majorité des juges de la Cour suprême s’inquiétait de protéger l’institution présidentielle, mais parce qu’elle n’approuvait pas les poursuites engagées contre Donald Trump. Cette question fera l’objet d’un second billet.

 

In its July, 1 decision in Trump v. United States, the Supreme Court affirmed for the first time that a former U.S. president enjoys a minimum presumptive immunity from criminal liability for official acts committed during his term of office. The analytical grid it has developed and the way it applies the principles it has identified, both of which are highly open to criticism, lead to a considerable increase in the President’s powers. This, at least, is what the first post sets out to demonstrate. Nevertheless, it’s hard not to suspect that such a decision was made not because a majority of the Supreme Court justices were concerned about protecting the presidential institution, but because they did not approve of the particular proceedings against Donald Trump. This point will be the subject of a second post.  

 

Par Maud Michaut, Maitre de conférences à l'Université Paris-Panthéon-Assas. 

   

L’arrêt Trump v. United States est sans aucun doute l’un des plus importants et des plus contestables qu’ait rendus la Cour suprême ces dernières années, et l’on sait pourtant que plusieurs sont susceptibles de prétendre à un tel titre. Le soir même, le président Joe Biden formulait l’avertissement et le regret suivants : « Avec la décision prise aujourd’hui par la Cour suprême, [...] la définition des limites du pouvoir présidentiel dépendra du caractère des hommes et des femmes qui occuperont la présidence, car le droit ne le fera plus. Je sais que je respecterai les limites du pouvoir présidentiel, comme je le fais depuis trois ans et demi. Mais n’importe quel président, y compris Donald Trump, sera désormais libre d’ignorer le droit »[2]. Un mois plus tard, il annonçait « un plan audacieux pour réformer la Cour suprême et faire en sorte qu’aucun président ne soit au-dessus du droit »[3].

 

On ne peut comprendre ces réactions sans d’abord revenir sur quelques éléments de contexte. La Cour suprême avait été saisie à l’occasion de l’une des affaires mettant en cause Donald Trump : poursuivi pour avoir tenté de renverser l’élection présidentielle de 2020, ce dernier avait cherché à faire obstacle à la mise en œuvre de sa responsabilité pénale en invoquant l’immunité dont tout ancien président bénéficie, selon lui, pour les actions accomplies dans l’exercice de ses responsabilités officielles. La cour de district, puis la cour d’appel fédérale, avaient rejeté l’argument, estimant qu’aucune immunité ne s’opposait à l’engagement de la responsabilité pénale de l’ancien président[4]. Sous la plume du président de la Cour suprême, John Roberts, une majorité composée des six juges conservateurs a affirmé que la Constitution fait obstacle, dans de nombreux cas, à l’action pénale dirigée contre un ancien président des États-Unis. La portée inhabituelle de la décision trouve un écho dans l’opinion dissidente des trois juges centristes, exceptionnellement sévère et inquiète. Rejointe par les juges Elena Kagan et Ketanji Brown Jackson, Sonia Sotomayor fait le constat, dès les premières lignes, que la décision « fait fi du principe, fondateur de notre Constitution et de notre système de gouvernement, selon lequel nul n’est au-dessus du droit »[5]. Elle conclut avec la formule suivante : « Avec crainte pour notre démocratie, je suis en désaccord »[6].

 

S’agissant du seul droit constitutionnel, l’apport de l’arrêt Trump v. United States est indéniable, puisque la Cour suprême précise pour la première fois dans quelle mesure un ancien président des États-Unis peut être tenu pour pénalement responsable des actes accomplis au cours de son mandat. Le texte de la Constitution ne contient aucune disposition consacrant l’immunité du président des États-Unis. Si la Cour suprême a reconnu qu’un ancien président jouit d’une immunité en matière civile en ce qui concerne ses actes officiels[7], elle ne s’était encore jamais prononcée sur une éventuelle immunité pénale. Mais la règle posée opère aussi une transformation profonde de l’institution présidentielle. La Cour suprême juge que, si un ancien président peut voir sa responsabilité pénale engagée pour ses actes privés, il bénéficie a minima d’une immunité présumée en ce qui concerne ses actes officiels. Il reste que les contours qu’elle trace des différentes catégories d’actes présidentiels conduisent en pratique à reconnaître à tout ancien président une immunité presque totale. C’est ce que ce premier billet s’attachera à démontrer.

 

Affirmant s’inspirer de la solution retenue en matière d’immunité civile dans l’arrêt Nixon v. Fitzgerald, la Cour suprême oppose les actes officiels, pour lesquels le président bénéficie au moins d’une immunité présumée, et les actes privés, pour lesquels la Constitution autorise des poursuites pénales. Si John Roberts minimise le changement opéré, Sonia Sotomayor reproche au contraire à la majorité de « soustraire en réalité complètement les présidents à la justice pénale »[8], les transformant en « roi[s] au-dessus du droit »[9]. Force est de constater qu’en faisant largement obstacle à la mise en œuvre de la responsabilité pénale des anciens présidents, la décision opère une extension considérable des pouvoirs présidentiels (I), alors même que l’interprétation de la Constitution américaine sur laquelle la solution repose paraît à la fois fragile et contestable (II).

 

I.             L’extension des pouvoirs présidentiels

 

L’arrêt supprime un certain nombre de limites juridiques, qui venaient restreindre la liberté d’action présidentielle. Il est clair que la décision est extrêmement favorable au pouvoir du président, au détriment de l’obligation qui lui est faite de rendre compte de la manière dont il s’acquitte de sa charge (accountability). Plus précisément, trois aspects de la solution aboutissent à étendre les pouvoirs du président. 

 

Premièrement, refusant de suivre les avocats de Donald Trump, la Cour suprême affirme que la clause d’impeachment ne saurait justifier qu’un ancien président jouisse, en matière pénale, d’une immunité pour la totalité des actes qu’il a accomplis pendant son mandat[10]. La solution repose ainsi sur l’opposition entre actes officiels et actes privés. Mais la majorité, sans énoncer des critères formels de distinction, paraît rendre plus difficile la qualification des seconds par rapport aux premiers. En effet, elle définit l’acte privé comme celui qui est « manifestement ou sensiblement en dehors de l’autorité [du président] »[11]. Néanmoins, elle précise aussi que « certains agissements présidentiels [...] peuvent certainement être qualifiés d’officiels même s’ils ne sont pas liés de manière évidente à une disposition constitutionnelle ou législative particulière »[12]. Surtout, elle interdit au juge de prendre en considération les raisons motivant l’action ou les objectifs poursuivis par le président, ainsi que le caractère éventuellement illégal de l’acte en cause[13]. Ainsi, l’acte demeure officiel, alors même que le président exerce l’un de ses pouvoirs de manière illégale ou pour poursuivre un objectif strictement personnel. Or, comme le juge Sonia Sotomayor le souligne dans son opinion dissidente, le plus grand danger naît précisément lorsqu’un président utilise à des fins criminelles les pouvoirs qu’il tire de sa charge : « Il ordonne aux forces spéciales de la Marine d’assassiner un rival politique ? Immunité. Il organise un coup d’État militaire pour se maintenir au pouvoir ? Immunité. Il accepte un pot-de-vin en échange d’une grâce présidentielle ? Immunité. Immunité, immunité, immunité »[14].

 

Deuxièmement, reprenant la typologie élaborée en 1952 par le juge Robert Jackson dans sa célèbre opinion concordante dans l’affaire dite « Steel Seizure Case »[15], la majorité répartit les actes officiels du président en deux sous-catégories, auxquelles elle attache un régime apparemment distinct. La première sous-catégorie est composée des actes officiels qui sont pris par le président dans l’exercice de ses « pouvoirs constitutionnels fondamentaux »[16]. Pour de telles actions, qui relèvent de son « autorité constitutionnelle finale et exclusive »[17], le président jouit d’une immunité absolue. Néanmoins, la plupart des actes officiels du président sont pris en application soit de pouvoirs constitutionnels qu’il partage avec d’autres autorités, en particulier le Congrès, soit de pouvoirs qu’il tire d’habilitations législatives. Ces actes, qui se situent « à l’intérieur du périmètre externe de ses responsabilités officielles »[18], mais n’appartiennent pas à la première catégorie d’actes officiels, en constituent une seconde. La majorité des juges de la Cour suprême déclare que l’ancien président bénéficie a minima d’une immunité présumée pour de tels actes, la présomption pouvant être renversée s’il est démontré que l’incrimination des actes en cause ne fait courir « aucun danger d’intrusion dans l’autorité ou les fonctions de la branche exécutive »[19]. Néanmoins, la rédaction de l’opinion demeure ambiguë, puisque la majorité ne refuse de trancher entre un régime d’immunité absolue et un régime d’immunité présumée[20]. Indépendamment de cette étonnante incertitude, le standard pour renverser la présomption d’immunité apparaît particulièrement exigeant. En effet, il est difficile d’imaginer une hypothèse dans laquelle des poursuites pénales à raison d’actes officiels n’empièteraient pas, même si c’est à un faible degré, sur les fonctions de la branche exécutive. À cet égard, la majorité prétend, non sans une certaine malhonnêteté intellectuelle, appliquer à l’immunité pénale le test de l’arrêt Nixon v. Fitzgerald, duquel la formule est tirée[21]. Pourtant, il ne s’agit que d’une reprise partielle, qui en change profondément le sens. Outre qu’il n’était pas question d’immunité présumée dans Nixon v. Fitzgerald, la majorité renonce, sans le mentionner, à la moitié du test : en 1982, le danger d’intrusion devait être évalué à l’aune des intérêts publics à exécuter des poursuites ; en 2024, cette mise en balance disparaît, il n’y a rien qui puisse venir compenser le danger d’intrusion. En pratique, le président semble également protégé des poursuites pénales, qu’il lui soit accordé une immunité absolue ou une présomption d’immunité.

 

Troisièmement, l’immunité fait non seulement obstacle à la mise en œuvre de la responsabilité pénale de l’ancien président, mais aussi au fait d’invoquer des actes officiels comme preuves contre lui à l’appui d’autres poursuites pénales[22]. Ainsi, un procureur ne peut utiliser aucun acte officiel pour démontrer qu’un acte privé d’un ancien président est constitutif d’une infraction pénale. Une telle portée donnée à l’immunité présidentielle rend extrêmement difficile toute poursuite pour des actes privés criminels qu’un ancien président aurait commis pendant son mandat. Ainsi, un ancien président ne pourrait jamais être condamné pour corruption, parce qu’il ne serait pas possible d’évoquer les actes officiels effectivement commis pour acquérir un avantage illicite. Il y a d’ailleurs là un désaccord entre les juges John Roberts et Amy Coney Barrett, qui est l’auteur d’une opinion en partie concordante, mais refuse de se joindre à la majorité sur ce point[23].

 

II.          Une interprétation de la Constitution américaine fragile et contestable

 

D’une manière générale, la majorité explique se fonder sur la conception de la présidence défendue par les constituants. Hamilton, dans le Fédéraliste, avait insisté sur la vigueur et l’énergie de l’Exécutif. L’immunité en matière pénale permettrait précisément de prévenir l’autocensure d’un président, qui renoncerait à exercer ses pouvoirs par crainte de poursuites futures[24].  Sous couvert d’interprétation de la Constitution, la règle posée paraît néanmoins être une pure création de la Cour suprême. C’est particulièrement visible avec la notion d’immunité présumée, qui semble tout droit sortie de l’esprit du juge John Roberts. Plus largement, la question de l’existence d’une l’immunité présidentielle n’avait été tranchée ni dans le texte de la Constitution, ni dans l’histoire constitutionnelle. En outre, la Cour suprême ne s’était encore jamais prononcée sur l’étendue de la responsabilité pénale d’un ancien président. Si le juge John Roberts prétend que l’arrêt Nixon v. Fitzgerald constitue un précédent, il le déforme et en change la signification. En tout état de cause, la majorité feint d’ignorer que le problème était différent en 1982, puisqu’il était alors question de la mise en œuvre de la responsabilité civile d’un ancien président. C’était précisément l’argument de la cour de district en l’espèce : le juge Tanya Chutkan avait refusé d’étendre à la matière pénale la solution retenue en matière civile, affirmant notamment qu’un accusé bénéficiait d’un certain nombre de garanties procédurales rendant beaucoup moins dangereuses pour l’office présidentiel les poursuites et l’engagement de la responsabilité pénale[25].

 

La majorité formule ensuite le problème en termes de séparation des pouvoirs : la décision est justifiée par le principe de séparation des pouvoirs et par la jurisprudence qui interprète ce principe[26]. Il s’agit de protéger l’Exécutif des empiètements du pouvoir législatif que constitueraient des lois criminalisant des actes officiels du président, ainsi que des empiètements du pouvoir judiciaire, qui seraient constitués lorsqu’un juge déciderait d’engager la responsabilité pénale d’anciens présidents. Le raisonnement présente pourtant de nombreuses incohérences. Dans l’hypothèse où il est question, non d’un pouvoir « final et exclusif » du président, mais d’un pouvoir constitutionnel partagé entre le président et le Congrès ou d’un pouvoir que le président tient d’une habilitation législative, pourquoi le Congrès ne pourrait-il jamais, sans méconnaître le principe de séparation des pouvoirs, criminaliser certains actes officiels ? Il est enfin facile de reconnaître qu’en l’espèce, il n’est pas question d’un conflit entre différentes branches du gouvernement fédéral, qui chercheraient chacune à agrandir leur pouvoir aux dépens d’une autre. Les poursuites ont été initiées par le procureur spécial Jack Smith, nommé par l’Attorney General et appartenant à la branche exécutive, contre un ancien président des États-Unis. De ce point de vue, la Cour suprême réduit paradoxalement le pouvoir de l’Exécutif américain au prétexte de le protéger de toute intrusion du Congrès. Elle le reconnaît d’ailleurs implicitement, s’inquiétant de la perspective d’ « une branche exécutive qui se dévorerait elle-même, chacun des présidents successifs étant libre d’entamer des poursuites contre ses prédécesseurs »[27]. En définitive, et il est important de le noter, la seule institution qui voit ses pouvoirs renforcés par cette décision, c’est la Cour suprême elle-même…

 

L’importance de la décision ne tient pourtant pas simplement à l’extension réalisée des pouvoirs présidentiels, alors même que les fondements sont pour le moins contestables. Non sans hypocrisie, la majorité prétend s’abstraire du contexte de l’affaire et rendre un arrêt de principe sur la présidence américaine. Qui espère-t-elle convaincre ? L’identité du titulaire de l’office apparaît évidemment déterminante : comme on le montrera dans un second billet, il s’agit d’une décision sur Donald Trump et au service de ses intérêts.

 

[1] Trump v. United States, 603 U. S. ____ (2024). La décision peut être lue à l’adresse suivante : www.supremecourt.gov/opinions/23pdf/23-939_e2pg.pdf. Les numéros de page indiqués sont ceux de ce document.

[2] « [W]ith today’s Supreme Court decision, [...] it will depend on the character of the men and women who hold that presidency that are going to define the limits of the power of the presidency, because the law will no longer do it.

I know I will respect the limits of the presidential power, as I have for three and a half years. But any president, including Donald Trump, will now be free to ignore the law. » : Remarks by President Biden on the Supreme Court’s Immunity Ruling, 1^er juillet 2024, www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2024/07/01/remarks-by-president-biden-on-the-supreme-courts-immunity-ruling/.

[3] Fact sheet: President Biden Announces Bold Plan to Reform the Supreme Court and Ensure No President Is Above the Law, 29 juillet 2024, www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2024/07/29/fact-sheet-president-biden-announces-bold-plan-to-reform-the-supreme-court-and-ensure-no-president-is-above-the-law/.

[4] United States of America v. Donald J. Trump, 1^er décembre 2024, criminal action n^o 23-257 (TSC) ; United States of America v. Donald J. Trump, 6 février 2024, appeal n^o 23-cr-00257-1.

[5] « It makes a mockery of the principle, foundational to our Constitution and system of Government, that no man is above the law. » : Trump v. United States, p. 68 (op. dissidente, S. Sotomayor).

[6] « With fear for our democracy, I dissent. » : id., p. 97 (op. dissidente, S. Sotomayor).

[7] Nixon v. Fitzgerald, 457 U.S. 731 (1982). Pour une courte synthèse à propos de l’immunité du président des États-Unis en matière civile, on se permettra de renvoyer à un précédent billet : https://blog.juspoliticum.com/2017/04/18/le-president-des-etats-unis-peut-il-etre-attrait-devant-le-tribunal-dun-etat-federe-a-propos-de-laffaire-zervos-v-trump/#_ftnref2.

[8] « in effect, completely insulate Presidents from criminal liability » : id., p. 70 (op. dissidente, S. Sotomayor).

[9] « the President is now a king above the law » : id., p. 97 (op. dissidente, S. Sotomayor).

[10] Id., p. 40.

[11] « manifestly or palpably beyond [the president’s] authority » :  id., p. 25.

[12] « some Presidential conduct […] certainly can qualify as official even when not obviously connected to a particular constitutional or statutory provision » : id., p. 25.

[13] Id., p. 26-27.

[14] « Orders the Navy’s Seal Team 6 to assassinate a political rival? Immune. Organizes a military coup to hold onto power? Immune. Takes a bribe in exchange for a pardon? Immune. Immune, immune, immune. » : id., p. 96-97 (op. dissidente, S. Sotomayor).

[15] Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952) (op. concordante, R. Jackson).

[16] « his core constitutional powers » : Trump v. United States, p. 14.

[17] « his conclusive and preclusive constitutional authority » : id., p. 15.

[18] « within the outer perimeter of his official responsibility » : id., p. 22.

[19] « no dangers of intrusion on the authority and functions of the Executive Branch » : id., p. 22.

[20] Id., p. 22.

[21] Id., p. 22.

[22] Id., p. 38-40.

[23] Id., p. 65-67 (op. en partie concordante, A. C. Barrett).

[24] Id., p. 18.

[25] United States of America v. Donald J. Trump, 1^er décembre 2024, criminal action n^o 23-257 (TSC).

[26] Trump v. United States, p. 17.

[27] « an Executive Branch that cannibalizes itself, with each successive President free to prosecute his predecessors » : id., p. 48.

  Crédit photo : Joe Ravi, CC BY-SA 3.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0>, via Wikimedia Commons.