De quelle immunité de juridiction le Président des États-Unis bénéficie-t-il ? Si deux arrêts, rendus par la Cour suprême des États-Unis en 1982 et 1997, avaient déjà apporté des éléments de réponse à cette question, une affaire récente, Zervos v. Trump, actuellement pendante devant la Cour suprême de l’État de New York, interroge à nouveau la possibilité d’engager la responsabilité civile du Président des États-Unis, cette fois lorsque les poursuites ont lieu, non devant des juges fédéraux, mais devant une cour d’un État fédéré. De manière originale, l’éventuelle immunité du Président des États-Unis découlerait alors moins du principe de la séparation des pouvoirs que de la conception américaine du fédéralisme.

   

Peu après qu’a été rendue publique la tristement célèbre vidéo de la conversation de Donald J. Trump et de Billy Bush, Summer Zervos, ancienne participante à une émission de télé-réalité tournée au sein de l’entreprise de Donald J. Trump et le mettant en scène, a affirmé avoir subi en 2007 des attouchements de la part du futur Président. Parce que ce dernier qualifia ces accusations de mensongères, elle décida, le 17 janvier dernier, d’engager une action en diffamation devant la Cour suprême de l’État de New York. L’affaire semble à première vue susceptible d’intéresser davantage la presse people qu’un blog juridique. Pourtant, elle pose la question, inédite en droit constitutionnel américain, des limites qui, notamment du fait du fédéralisme, pourraient être opposées à l’engagement de la responsabilité civile du Président des États-Unis devant le juge d’un État fédéré.

 

I. La considération par le juge de « l’importance particulière des devoirs du Président » (« the singular importance of the President’s duties »)

 

La Constitution de 1787 ne fait pas expressément mention des immunités juridictionnelles dont est susceptible de bénéficier le Président des États-Unis. S’il n’y a toujours pas de réponse certaine à la question de savoir s’il peut voir sa responsabilité pénale engagée devant un tribunal ordinaire, en dehors de toute procédure d’impeachment ou parallèlement à celle-ci[1], le problème de l’étendue de son immunité civile paraît davantage circonscrit. Le droit positif en la matière découle principalement de deux arrêts de la Cour suprême des États-Unis, décidés respectivement en 1982 et 1997[2]. Dans le premier arrêt, Nixon v. Fitzgerald (457 U.S. 731 (1982)), la Cour suprême affirma qu’en l’absence de dispositions législatives contraires, le Président des États-Unis bénéficiait d’une immunité absolue quand était mise en cause sa responsabilité civile en raison d’actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions :

« Nous considérons que cette immunité est fonctionnellement inhérente à l’office unique du Président, enracinée dans la tradition constitutionnelle de la séparation des pouvoirs et appuyée par notre histoire »^[3].

Dans le silence du Congrès, cette immunité s’étend ainsi à l’ensemble des actes officiels (« official acts ») du Président. On notera qu’aux États-Unis, le principe même de l’immunité paraît moins interroger au regard du principe d’égalité en tant que tel, que de celui de la rule of law, popularisé dès la fondation de la République américaine par la formule de John Adams d’« un gouvernement des lois et non des hommes » (« a government of laws and not of men »). En effet, l’immunité semble a priori heurter l’idée, dont Dicey a rendu compte à la fin du XIX^e siècle et qui est fondamentale en droit anglo-américain, selon laquelle chacun, quels que soient son rang et sa condition, est soumis au droit commun, sanctionné par les tribunaux ordinaires^[4]. Toute l’ambiguïté de l’immunité vient alors du fait que l’exemption de l’exercice du pouvoir judiciaire est précisément organisée par le droit lui-même. De plus, la Cour suprême souligne l’existence de correctifs alternatifs (contrôle de la presse, surveillance du Congrès et menace d’un impeachment) à l’action présidentielle (Nixon v. Fitzgerald, op. cit., p. 757).

 

L’opinion de 1982 semblait rattacher l’immunité à l’institution du Président des États-Unis, plutôt qu’à la nature des activités en cause. Elle la justifiait en effet par la volonté de protéger le Président des poursuites, afin qu’il pût accomplir sans peur les fonctions dont il avait la charge. Pourtant, la Cour suprême précisa à l’unanimité dans la décision Clinton v. Jones (520 U.S. 681 (1997)) que l’immunité ne saurait cependant couvrir les actes non officiels, qu’ils le soient en un sens temporel – accomplis avant l’entrée en fonction du Président - ou en un sens matériel – détachables des fonctions présidentielles. Ainsi, il semble que la protection vise désormais l’activité elle-même : l’objectif est de prévenir, non plus les simples « interférence[s] », mais bien les « ingérence[s] dans la manière dont [l]es fonctions sont exercées »[5]. En l’espèce, Paula Corbin Jones reprochait au Président William Jefferson Clinton des faits de harcèlement sexuel, faits qui se seraient déroulés alors qu’il était gouverneur de l’Arkansas. La défense du Président reposait sur l’idée que sa responsabilité civile ne pouvait être engagée tant qu’il était en fonction et qu’il bénéficiait donc d’une immunité temporaire jusqu’à la fin de son mandat, et ce afin de préserver le fonctionnement efficace du gouvernement. L’argument ne prospéra pas. La Cour suprême des États-Unis jugea que le Président Clinton ne jouissait en l’espèce d’aucune immunité. En effet, l’engagement de sa responsabilité civile du fait d’actes privés ne l’empêchait pas d’accomplir les fonctions qui lui étaient confiées. Les poursuites ne portaient pas atteinte au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs : dans la mesure où était uniquement en cause « la conduite non officielle » du Président (Clinton v. Jones, op. cit., p. 701), la Cour suprême jugea qu’il n’y avait ni empiètement par les juge sur les pouvoirs du Président, ni agrandissement de la branche judiciaire au détriment de la branche exécutive (Id., p. 699).

 

L’opinion précisa cependant que, dans certaines circonstances qui ne sont pas davantage explicitées, le juge, après avoir mis en balance les différents intérêts et en considérant en particulier la charge que représentaient effectivement pour le Président les poursuites, pouvait ordonner le report de l’ensemble du procès à une date ultérieure (Id., p. 707). Mais il ne s’agissait alors pas de la reconnaissance d’une immunité civile temporaire dont bénéficierait le Président. Cette faculté traduisait plus simplement la volonté de tirer toutes les conséquences du principe en vertu duquel le juge dispose d’une certaine discrétion pour organiser son rôle (« docket ») (Id., p. 706). En l’espèce, la Cour suprême estima pourtant que le Président Clinton, qui demandait précisément que les procédures soient interrompues jusqu’à la fin de son mandat présidentiel, n’était pas non plus parvenu à démontrer que de telles circonstances existaient (Id., p. 707). Elle affirma en effet que les conséquences qu’était susceptible d’avoir l’action civile sur l’emploi du temps présidentiel ou sur sa capacité à se concentrer sur l’accomplissement de ses fonctions constitutionnelles ne justifiaient pas l’ajournement de la procédure jusqu’à la fin du mandat (Ibid.).

 

Elle confirma cependant le raisonnement de la cour de district qui avait accordé au Président Clinton un ajournement de l’action civile jusqu’à ce que la question de l’immunité soit tranchée : en effet, eu égard à « l’importance particulière des devoirs du Président », « les questions d’immunités [devaient] être décidées le plus tôt possible dans un procès » (Id., p. 686, citant Nixon v. Fitzgerald, op.cit., p. 751). La formule est aujourd’hui invoquée par les avocats de Donald J. Trump. Le 27 mars dernier, ils déposèrent en effet une demande tendant à l’obtention d’un délai de soixante jours supplémentaires pour préparer leur argumentation, et plus largement d’un ajournement de la procédure, et en particulier de la phase durant laquelle il faudrait rassembler les preuves (« discovery »), jusqu’à ce que soit décidée la question de l’immunité. Ils expliquent en effet que ce délai demandé est « raisonnable » et qu’il doit être accordé en raison de l’importance juridique de la question posée et du caractère « extrêmement chargé de [l’] emploi du temps » du Président. Le caractère dilatoire de la stratégie est visible. Cependant, si la présentation relativement « laconique » des arguments porte quelque peu à sourire, la thèse des avocats de Donald J. Trump selon laquelle il existerait une immunité présidentielle dans le cas d’espèce n’apparaît pas non plus totalement extravagante et sans fondement au regard de la jurisprudence antérieure.

   

II. Le sort de l’action civile engagée contre le Président devant un tribunal d’un État fédéré

 

Il existe une différence majeure entre les affaires Clinton v. Jones et Zervos v. Trump, à savoir la juridiction devant laquelle est porté le recours. Summers Zervos a en effet poursuivi le Président Trump devant une cour fédérée, la Cour suprême de l’État de New York, et non devant le juge fédéral comme l’avait fait Paula Jones. Or, la Cour suprême des États-Unis, dans l’arrêt Clinton v. Jones, avait expressément réservé cette hypothèse dans laquelle la justification « classique » de l’immunité présidentielle, trouvée dans le principe de séparation des pouvoirs entre les trois branches du gouvernement fédéral, disparaissait partiellement au profit de l’idée de fédéralisme :

« parce que le moyen de l’immunité est présenté devant une cour fédérale et dépend fortement de la doctrine de la séparation des pouvoirs qui empêche chacune des trois branches du Gouvernement fédéral d’empiéter sur le domaine des deux autres […], il n’est pas nécessaire d’examiner ou de décider si un moyen comparable pourrait prospérer devant un tribunal étatique. Si cette affaire était entendue devant une juridiction étatique, plutôt que d’avancer l’argument de la séparation des pouvoirs, le requérant s’appuierait probablement sur le fédéralisme et des préoccupations de courtoisie, de même que sur l’intérêt qu’il y a à protéger les officiers fédéraux d’éventuels préjugés locaux et qui sous-tend l’autorité de retirer certaines affaires présentées contre des officiers fédéraux à une cour étatique pour les confier à une cour fédérale […]. La question de savoir si ces préoccupations constitueraient un dossier plus convainquant en faveur de l’immunité est une question qui ne nous est pas posée »^[6].

Elle précisait ensuite en note de bas de page :

« Parce que la clause de suprématie fait du droit fédéral « le droit suprême du pays », Art. VI, § 2 [de la Constitution des États-Unis], tout contrôle direct du Président par une cour étatique, Président dont la principale responsabilité est d’assurer que ces lois soient « fidèlement exécutées », Art. II, sect. 3, est susceptible d’impliquer des préoccupations qui sont relativement différentes de celles relatives à la séparation des pouvoirs entre les trois branches du gouvernement fédéral auxquelles on s’intéresse ici »^[7].

 

Ainsi, la question de savoir si le Président Trump pourrait bénéficier d’une immunité dans l’affaire qui nous intéresse n’avait effectivement pas été tranchée en 1997. La stratégie de ses avocats ne consiste pas à demander un revirement de jurisprudence sur le problème de l’immunité civile du Président quand sont en cause des actes non officiels, mais que les deux affaires, Clinton v. Jones et Zervos v. Trump, soient distinguées en raison du juge devant lequel elles ont été l’une et l’autre portées. L’idée qui sous-tend leur argumentation est qu’il existerait une immunité civile du Président des États-Unis devant le juge fédéré qui n’a pas encore été « découverte » par le juge. Cette nouvelle immunité serait justifiée par la volonté de protéger le Président des États-Unis des intrusions des États dans l’exercice de ses fonctions constitutionnelles : la crainte est qu’un État ne puisse, par l’intermédiaire de ses juges, interférer avec l’accomplissement par le Président de son devoir constitutionnel de veiller à ce que le droit soit fidèlement exécuté, méconnaissant ainsi la clause de suprématie de la Constitution. Comme l’écrit Laurence Tribe dans son manuel de droit constitutionnel dont la deuxième édition est d’ailleurs citée dans l’opinion de la Cour suprême dans sa décision de 1997 (Ibid.), « en l’absence d’un consentement explicite du Congrès, aucun État ne peut ordonner aux officiers, aux agences gouvernementales ou aux agents fédéraux d’agir en dérogation aux responsabilités fédérales qui leur ont été déléguées de manière valide »[8].

 

La question est alors de savoir si le principe du fédéralisme interdit tout exercice de leur fonction juridictionnelle par les tribunaux étatiques lorsque le défendeur est le Président des États-Unis. Au regard du traitement qui a été fait de la question parallèle de la conformité au principe de la séparation des pouvoirs, il paraît douteux que soit reconnue au Président une immunité civile absolue quand sont contestés ses actes privés devant le tribunal d’un État. Néanmoins, il reste que le problème n’a jusqu’à présent jamais été posé. Au-delà du principe de l’immunité, l’enjeu est peut-être à nouveau de savoir quel degré d’ingérence justifierait en pratique l’ajournement de l’action civile jusqu’à la fin du mandat du Président Trump. Force est de constater que le seul argument que les poursuites juridictionnelles empièteraient sur l’emploi du temps chargé du Président et porteraient par là même atteinte à ses devoirs constitutionnels, risque de ne pas suffire à convaincre le juge.

   

Maud Michaut, Doctorante à l’Université Panthéon-Assas (Paris II)

   

[1] Voir, par exemple, les argumentations opposées d’A. BICKEL, « The Constitutional Tangle », The New Republic, 6 octobre 1973, p. 14-15, et d’A. R. AMAR et B. C. KALT, « The Presidential Privilege Against Prosecution », Nexus, vol. 2, 1997, p. 12-16.

[2] Le dernier arrêt a été en partie traduit en français et l’ensemble de l’affaire présentée et analysée par E. ZOLLER dans son ouvrage De Nixon à Clinton : Malentendus juridiques transatlantiques, Paris, Presses universitaires de France, coll. « Béhémoth », 1999, p. 37‑66.

[3] « We consider this immunity a functionally mandated incident of the President's unique office, rooted in the constitutional tradition of the separation of powers and supported by our history » (Id., p. 749).

[4] A. V. DICEY, Lectures Introductory to the Study of the Law of the Constitution, London, Macmillan, 1885, p. 177-179.

[5] M. COSNARD, « Immunités », in D. ALLAND, S. RIALS (dir.), Dictionnaire de la culture juridique, Paris, Lamy, Presses universitaires de France, coll. « Quadrige », 2003, p. 805.

[6] « because the claim of immunity is asserted in a federal court and relies heavily on the doctrine of separation of powers that restrains each of the three branches of the Federal Government from encroaching on the domain of the other two […], it is not necessary to consider or decide whether a comparable claim might succeed in a state tribunal. If this case were being heard in a state forum, instead of advancing a separation of powers argument, petitioner would presumably rely on federalism and comity concerns, as well as the interest in protecting federal officials from possible local prejudice that underlies the authority to remove certain cases brought against federal officers from a state to a federal court […]. Whether those concerns would present a more compelling case for immunity is a question that is not before us » (Id., p. 691).

[7] « Because the Supremacy Clause makes federal law "the supreme Law of the Land," Art. VI, cl. 2, any direct control by a state court over the President, who has principal responsibility to ensure that those laws are "faithfully executed," Art. II, §3, may implicate concerns that are quite different from the interbranch separation of powers questions addressed here » (Id., p. 691, note 13).

[8] « absent explicit congressional consent no state may command federal officials, instrumentalities, or agents to take action in derogation of their validly delegated federal responsibilities » (L. TRIBE, American Constitutional Law, New York, Foundation Press, 2000, 3^e éd., p. 513).