Centralisation et décentralisation dans les élections américaines de novembre 2020 (2/2)

Deuxième Partie : La diversité idéologique des partis

 

Au-delà de l’élection présidentielle, ce mois de novembre a été l’occasion de nombreux scrutins tant fédéraux qu’étatiques, instructifs à plusieurs titres. Les résultats de ces élections inclinent à rester prudent sur la question d’une centralisation récente de la politique partisane américaine, centralisation dont les politistes font état depuis plusieurs décennies déjà. À partir du cas des démocrates, nous voudrions suggérer que ces résultats offrent au contraire une occasion de revenir sur l’actualité de la décentralisation historique des partis américains.

 

Beyond the presidential election, the month of November saw numerous federal and state elections. Their importance cannot be overlooked. Although there are frequent reports of a recent centralization of U.S. partisan politics, the results of these elections call for caution. We shall suggest that they offer an opportunity to revisit the historical decentralization of American political parties.

 

Par Aurélien de Travy, Doctorant à l'Université Panthéon-Assas (Paris II)

   

Chacun sait qu’aux États-Unis, durant le mois de novembre, l’accumulation de scrutins donne régulièrement lieu à une véritable saison électorale. En novembre dernier, en sus du scrutin présidentiel, un tiers de chacune des deux chambres du Congrès ont ainsi été renouvelés, et plusieurs scrutins étatiques ont aussi été organisés le même jour. Chacun de ces scrutins conserve une certaine autonomie, et des enjeux propres. Plus de deux mois après l’élection du 3 novembre 2020, il est finalement possible d’affirmer que les démocrates ont bel et bien gagné cette saison électorale. Cette victoire est moins « amère » qu’on pouvait le penser il y a quelques semaines, mais elle n’en est pas pour autant éclatante[1]. Si la présidence est assurée au candidat démocrate, Joseph Biden, on doit souligner la difficulté du parti à maintenir une majorité stable au Congrès. Enregistrant une perte d’une douzaine de sièges à la Chambre des représentants, les démocrates n’ont ainsi pas répété leur grand succès des élections de mi-mandat de 2018. La majorité simple à la chambre basse étant de 218 sièges, leur score de 222 sièges est peu encourageant. Quant au Sénat, institution cruciale pour la présidence Biden, les deux derniers sièges en jeu, ceux de la Géorgie, ont finalement été arrachés par les démocrates aux républicains ce 5 janvier. Chacun des deux partis y dispose donc d’un nombre identique de sièges (50/50). Le soutien de la vice-présidente élue, Kamala Harris, qui dispose d’une voix en cas d’égalité à la chambre, sera alors essentiel pour assurer une très courte majorité démocrate au Sénat. Les démocrates contrôlent ainsi de justesse chacune des chambres et la présidence. La discipline de vote étant ce qu’elle est aux Etats-Unis, ces éléments ne suffisent pas à déterminer la capacité effective du président à gouverner.

 

Au-delà du front, apparemment uni, qu’a opposé le parti démocrate au président sortant, des lignes de fractures apparaissent déjà à la lecture des résultats de ces différents scrutins. Les gains réalisés lors de ces élections ne peuvent se comprendre sans prêter attention aux actions militantes locales qui les ont rendus possible. Or, ces actions témoignent d’engagements qui divergent parfois nettement de la ligne nationale du parti. Ces divisions internes au parti n’ont rien d’inédit, et ont à voir avec les dynamiques de décentralisation gouvernant les partis politiques américains. À partir du cas des démocrates, c’est la question des origines et de l’actualité de cette diversité idéologique des partis américains que nous aimerions ici évoquer.

 

Après avoir présenté la concurrence de différentes échéances électorales au niveau national (I), nous rappellerons le caractère historiquement décentralisé des partis politiques américains (II) avant de discuter des conséquences de la récente polarisation partisane sur la centralisation de la vie politique américaine (III). Nous montrerons dans un dernier temps, que des dynamiques de décentralisation peuvent encore s’observer au cours des dernières élections présidentielles et congressionnelles, principalement en raison de la persistance de la division idéologique du parti démocrate (IV).

   

I. La concurrence des élections

La démocratie américaine repose sur un renouvellement très régulier du personnel politique. Un premier aspect de la fragmentation du pouvoir à l’œuvre au sein du gouvernement fédéral tient au nombre considérable d’échéances électorales concurrentes. À l’échelle fédérale, l’élection présidentielle est formellement distincte de l’élection de la chambre des représentants, et de celle du Sénat. Au niveau étatique s’ajoutent encore un ensemble de scrutins locaux, tenant tant à l’élection du personnel politique étatique qu’au vote d’initiatives populaires soumises au référendum.

 

Le second aspect de ces élections est d’être échelonnées dans le temps. Il s’agit ici d’une illustration manifeste du principe de séparation des pouvoirs. Si les électeurs sont donc conviés tous les deux ans, à l’automne, à renouveler le personnel politique fédéral, les durées respectives du mandat présidentiel et parlementaires permettent la modification de la majorité dans les chambres à la faveur d’un scrutin dit « intermédiaire », car intervenant au milieu d’un mandat présidentiel. On sait le rôle de ces « mid-terms elections » dans les difficultés de la présidence Obama – qui s’est trouvé à négocier sa réforme de santé pendant l’essentiel de son premier mandat – ou, plus récemment, dans la consolidation de l’aile gauche du parti démocrate en 2018. Or, ce renversement à mi-mandat n’a aujourd’hui plus rien d’inhabituel, puisqu’à l’exception d’une dizaine d’années au total, il caractérise la position du gouvernement fédéral depuis les années 1970. Cette situation n’est pas universellement déplorée : certaines études suggèrent même qu’une telle division des branches du gouvernement fédéral serait favorisée par les électeurs, dans la mesure où elle permettrait un contrôle réciproque des organes du gouvernement^[2]. Cet argument soutient que les électeurs valoriseraient par leur comportement le « divided goverment » comme un dispositif institutionnel incitant au consensus – ou au compromis. Cette inclination, étrangère à la politique parlementaire, fragilise la domination d’un parti sur le jeu électoral national et valorise la décentralisation de la prise de décision. À cet élément s’ajoute une décentralisation traditionnelle des partis politiques américains.

   

II. L’éclatement traditionnel des partis

A l’aube du XIXème siècle, l’apparition de partis n’a pas inauguré une dynamique de clarification du jeu politique et de centralisation du pouvoir similaire à celle que l’on peut observer en Europe continentale. Bien au contraire, il n’est pas déraisonnable de penser que la structure de ces partis constitue un facteur essentiel de décentralisation de la vie politique américaine[3]. Les démocrates et les républicains, les deux partis dominant largement la vie politique américaine depuis la fin de la Guerre Civile, ne disposent en effet pas de bases idéologiques ou sociales historiquement stables. Ils relèvent bien plus de coalitions de la centaine de partis locaux et d’intérêts potentiellement divergents. Cela a été remarqué de longue date. « Aux États-Unis, écrivait Maurice Duverger, l’image d’un président s’appuyant sur un parti majoritaire au Congrès pour gouverner avec la même liberté qu’un Premier [ministre] britannique est tout à fait fausse : le président doit toujours compter avec les divisions de son propre parti. Chaque sénateur et chaque représentant demeure très libre vis-à-vis de son groupe parlementaire : les votes sont aussi bigarrés dans les partis américains que dans le Parti radical-socialiste français sous la IIIème République »[4].

 

Aux États-Unis, le bipartisme ne bénéficie pas d’un statut constitutionnel, mais demeure solidement établi. S’il trouve une de ses sources dans la compétition à la présidence, la cause directe de cette structure tient aujourd’hui à un mode de scrutin uninominal à un tour pour l’élection à la chambre basse, inauguré en 1842, et qui demeure inchangé depuis 1967[5]. Ce mode de scrutin encourage en effet une compétition entre deux candidats et écarte, sur le long terme, la viabilité de tiers-partis. Or, une fois ce mode de scrutin établi, chacun des partis installés au Congrès développe un intérêt structurel à son maintien. Cela en fait un dispositif d’une rigidité certaine[6]. L’inertie induite par cette structure n’a pas poussé les partis à développer de lignes idéologiques claires sur le long terme.

 

Cette grande hétérogénéité des partis politiques américains emporte plusieurs effets notables. Historiquement, elle a longtemps favorisé une pratique bipartisane de la politique. Elle bénéficie aussi aux candidats, au niveau fédéral ou local, désireux de garder leur autonomie à l’égard des leaders de leur parti. Face à une stratégie d’ouverture de leur parti au niveau national, ces politiques locaux peuvent toujours faire appel à la fidélité de leur base militante. La persistance de démocrates sudistes jusque dans les années 1960 en offre une bonne illustration. En son temps, le politiste James McGregor Burns soutenait ainsi qu’il serait plus judicieux d’abandonner le qualificatif de « bipartisan » pour présenter le système politique américain, dans la mesure où, au sein de chacun des deux partis, on doit distinguer entre les forces nationales de soutien au président, élues dans le sillage de ce dernier, et les éléments locaux du parti représentés dans les chambres, qui conservent leur autonomie[7]. Pour cet auteur, « le membre du Congrès, bien que titulaire d'une fonction nationale, est à peu près aussi localement orienté que le district attorney ou le commissaire de comté, et pratiquement aussi éloigné de l'influence du président ou du parti national que ces derniers[8] ».

 

Cela se vérifie aussi en période de contrôle de la présidence et des deux chambres par un même parti (unified government). De telles dynamiques permettent d’expliquer les difficultés d’un Clinton ou d’un Carter face à leur Congrès, ou encore celles rencontrées par Roosevelt après 1937. À la concurrence des élections s’ajoute ce qu’on pourrait appeler une concurrence des légitimités nationales et locales, du fait de la grande diversité d’allégeances constitutives des partis américains.

   

III. La récente polarisation des partis politiques américains

Cette absence de cohérence interne des partis a fait l’objet de plusieurs remises en cause récentes. Le fait politique le plus frappant du dernier demi-siècle tient en effet dans la polarisation croissante du système bipartisan américain. Depuis les années 1970, les divisions internes aux partis – et donc les possibilités offertes pour des alliances inter-partisanes – sont en net recul. Depuis plusieurs décennies, le profil du démocrate ou du républicain type peut s’esquisser avec beaucoup plus de clarté qu’on ne pouvait en attendre encore au milieu du siècle. La probabilité de rencontrer des républicains progressistes ou des démocrates conservateurs est ainsi beaucoup plus faible de nos jours qu’elle pouvait l’être au milieu du siècle passé[9]. De cette polarisation découle théoriquement un contrôle accru des leaders du parti sur les orientations et initiatives de leurs membres, de sorte que l’on présente souvent de concert la polarisation et la centralisation de la vie politique américaine.

   

IV. La persistance de divisions idéologiques internes aux partis

Bien que cette récente tendance à la centralisation soit incontestable, son ampleur ne doit pas être surestimée. En période de doute sur la direction à donner au parti, des dynamiques décentralisatrices peuvent prendre une importance considérable. Les divisions du parti se retrouvent alors renforcées par la multitude de scènes locales sur lesquelles elles entrent en jeu. Les territoires sont alors moins des supports d’expression de préoccupations régionales – ce qu’ils pouvaient encore être au milieu du siècle, avec le Sud démocrate – que des lieux où les divisions internes aux deux partis se trouvent mises en jeu. Le nombre considérable d’échéances électorales distinctes et la multitude d’électorats sollicités permet aussi au parti de maintenir sa diversité idéologique au niveau fédéral. La dernière séquence électorale le montre bien.

 

En premier lieu, le vote démocrate n’obéit pas à une ligne politique clairement partagée par le parti. À l’heure actuelle, le clivage principal du parti oppose l’aile traditionnellement centriste et son aile gauche, dite « progressiste ». Les leaders du parti jugent ces lignes de fracture préoccupantes, et cherchent naturellement dans celles-ci les causes de leur résultats peu enthousiasmants. L’appareil dirigeant y voit une condamnation de sa récente ouverture à certains éléments « radicaux », attribuant inversement ses quelques succès à ses candidats modérés. Dans l’Arizona, nouvel entrant dans la catégorie des « swing states » à l’élection présidentielle, il semble en effet que la ligne centriste du candidat démocrate ait rencontré un certain succès en remportant le soutien de républicains modérés[10]. Cette lecture est cohérente avec le profil de démocrates centristes des deux nouveaux sénateurs de l’État. Mais ce raisonnement a pourtant ses limites, et l’utilité d’une stratégie du « juste milieu » dans certains districts ne doit pas éclipser ses réels succès dans d’autres[11].

 

Au Michigan par exemple, la victoire présidentielle des démocrates ne saurait être trop vite rattachée à un engouement pour la politique modérée d’un J. Biden, quand on la rapporte à la réussite de D. Trump dans l’État en 2016. Dans cet État de la Rust Belt, les bons scores des démocrates au scrutin présidentiel sont plutôt à chercher dans le travail de terrain mené depuis plusieurs années par de nouveaux élus locaux de l’aile gauche du parti[12]. Ces faits d’armes ne sont pas l’œuvre de « frondeurs », mais d’éléments du parti moins attachés au président-élu qu’à certaines figures plus ou moins ascendantes du Congrès. Ensuite, et de manière plus révélatrice encore, dans plusieurs États ayant finalement soutenu D. Trump à la présidence, des initiatives citoyennes progressistes (hausse du salaire minimum, hausse de taxes locales entre autres) ont rencontré un succès qui échappait encore au candidat démocrate[13]. Si, comme le soutient la démocrate Stacey Abrams, « on fait campagne depuis l’endroit où l’on se trouve[14] », la souplesse traditionnelle du parti doit pouvoir à la fois s’accommoder de sa nouvelle base progressiste, tout en ménageant un espace pour ses membres plus conservateurs. Ces derniers éléments vont toutefois au-delà des dissensions démocrates, et témoignent des questions sociales qui travaillent en profondeur cet électorat populaire. Ils nous rappellent, si cela était nécessaire, que ces électeurs demeurent profondément partagés quant à leur allégeance partisane[15].

 

En second lieu, la même hésitation de l’électorat est manifeste dans le faible effet d’entraînement de l’élection présidentielle au regard des élections étatiques du même jour. Le 3 novembre dernier, plus de 80% des sièges des législatures étatiques américaines étaient en jeu. Dans cet ensemble, la seule prise des démocrates, celle des deux chambres de l’Arizona, est compensée par la capture des chambres du New Hampshire par les républicains. Il s’agit du changement le plus modeste qui ait été vu depuis 1946^[16]. Nous sommes donc très éloignés de la « vague bleue » attendue par une partie non négligeable de la presse américaine. Ce résultat est encore plus net lorsqu’on se tourne vers les postes de gouverneurs en jeu. Dans le Vermont, le vote démocrate pour la présidence (66%) est aussi écrasant que le vote républicain pour le gouverneur de l’État (68,8%). Une dynamique similaire est à l’œuvre dans le New Hampshire, bien que les écarts demeurent moins importants (52% pour le candidat démocrate à la présidence, et 65% pour le candidat républicain au poste de gouverneur)[17]. L’électorat demeure donc profondément divisé. On peut raisonnablement penser que ce cycle électoral illustre à nouveau l’actualité de la pratique du split-ticket, où un même électeur favorise alternativement un parti ou un autre en fonction du scrutin[18]. Ajouté à la partition territoriale des élections et des électeurs, ce comportement contribue de manière pérenne aux dynamiques de décentralisation dont nous nous sommes efforcés de rendre compte.

   

*                     *

 

Nous avons parfois tendance à identifier dans la vie politique américaine un grand mouvement de centralisation devant, à terme, en supprimer les caractères fédéraux[19]. Les partis sont souvent présentés comme étant aujourd’hui des acteurs de premier plan d’une telle transformation. La réalité est plus complexe, dans la mesure où la structure des partis répond elle-même à des dynamiques décentralisatrices. Comme l’écrivait en son temps le politiste anglais M.J.C. Vile, on peut sans doute chercher des marques de la vitalité du fédéralisme dans ces profonds mouvements de décentralisation identifiables à tous les niveaux de leur vie politique. « Le fédéralisme aux États-Unis, avançait ainsi Vile, n'est pas seulement un aspect du système de gouvernement de ce pays, mais l'expression d'une attitude envers le gouvernement qui en imprègne toute la structure[20]». Cela est peut-être encore vrai aujourd’hui.

     

[1] S. Halimi, « Amère victoire démocrate », Le Monde Diplomatique, décembre 2020.

[2] D. R. Mayhew, Divided we Govern, Party Control, Lawmaking, and Investigations, 1946-2002, New Haven, Londres, Yale University Press, 2005 (1991), p. 1.

[3] P. Avril, Éssais sur les partis politiques, Paris, Payot, 1990 (1985), p. 163.

[4] M. Duverger, Les partis politiques, Librairie Armand Colin, 1976 (1951), p. 522.

[5] Act of June 5, 1842, sec. 2, 5 Stat. 491; Act of Dec. 14, 1967, 81 Stat. 581, 2 U.S.C. 2c.

[6] A. R. Amar, America’s Unwritten Constitution, The Precedents and Principles We Live By, New York, Basic Books, 2012, p. 413-414. Et l’auteur d’ajouter : « Si jamais il y a un sens à désigner quelque chose comme une règle "constitutionnelle", alors que cette règle ne figure pas dans la Constitution écrite, le bipartisme qui prévaut en Amérique est une chose de ce genre », Ibid. p. 414 (nous traduisons).

[7] C’était la thèse défendue dans J. McGregor Burns, The Deadlock of Democracy, Four-Party Politics in America, Englewood Cliffs, Spectrum, 1963.

[8] Ibid. p. 244.

[9] « Si vous connaissez le point de vue d'un homme politique sur l'avortement, vous pouvez souvent déterminer son opinion sur la fiscalité des entreprises, et vice versa. Si vous savez ce qu'ils pensent de la discrimination positive, vous connaissez probablement aussi leurs points de vue sur le changement climatique et la protection de l’environnement » : J. Balkin, “The Last Days of Disco: Why the American Political System is Dysfunctional”, 94 B. U. L. Rev. 1159 (2014), p. 1169-1170 (nous traduisons). Comp. avec le jugement, soixante-quatorze ans plus tôt, de H. Laski, The American Presidency, An Interpretation, Londres, George Allen & Unwin Ltd., 1940, p. 145 : « la ligne de clivage entre les parties est toujours plus apparente que réelle » (nous traduisons).

[10] M. Boot, “Never Trumpers played a critical role in beating him. The numbers prove it.”, The Washington Post, 12 novembre 2020.

[11] A. W. Herndon, “Alexandria Ocasio-Cortez on Biden’s Win, House Losses, and What’s Next for the Left”, The New York Times, 7 novembre 2020.

[12] B. Burgis, “How the Left Beat Trump in Michigan”, Jacobin, 11 novembre 2020.

[13] L. Savage, “Democrats Can’t Blame the Left for Their Lackluster Election Results”, Jacobin, 12 novembre 2020.

[14] A. W. Herndon, “Why Stacey Abrams Is Confident Georgia Will Stay Blue”, The New York Times, 24 novembre 2020

[15] S. Moyn, “How Trump Won”, The New York Review of Books, 9 novembre 2020.

[16] S. Tavernise, “Democrats’ ‘Blue Wave’ Crashed in Statehouses Across the Country”, The New York Times, 4 novembre 2020.

[17] Jingyi Yu a porté ces chiffres à mon attention. Qu’elle en soit ici très chaleureusement remerciée.

[18] Ph. Lauvaux & A. Le Divellec, Les grandes démocraties contemporaines, Paris, PUF, 4ème éd. 2015 (1990), p. 363.

[19] On trouvera un exemple classique chez le politiste socialiste Harold Laski. Celui-ci soutenait en son temps que « Plus que toute autre période l'ayant précédée, le prochain âge de l'histoire américaine devrait dissiper la mythologie des droits des États, sous l’effet d’une exigence croissante d'un traitement égal et uniforme des choses qui sont égales et uniformes. Il est fort possible que la théorie fédéraliste classique se révèle alors obsolète dans sa forme historique américaine ; et il n'y a pas de plan où cette obsolescence est plus susceptible d'être démontrée que dans ses manifestations en termes d'organisation des partis ». H. Laski, The American Democracy, A Commentary and an Interpretation, New-York, Viking, 1948, p. 137 (nous traduisons).

[20] M. J. C. Vile, The Structure of American Federalism, Oxford University Press, 1961, p. vii.

      Crédit photo: Raphael Warnock, Flickr, CC 1.0