Stupeur et tremblement au Conseil constitutionnel : un départ et des questions

Le départ précipité de la secrétaire générale du Conseil constitutionnel, décidé par son président, a suscité une attention médiatique inhabituelle pour une institution traditionnellement discrète. Au-delà de l’événement, cette décision révèle des tensions profondes quant à l’équilibre des pouvoirs au sein du Conseil. Le rôle du secrétaire général apparaît en effet ambigu : officiellement subordonné, il exerce en pratique une influence majeure, parfois déterminante, dans le fonctionnement de l’institution et sur sa jurisprudence. Ce départ pourrait ainsi traduire une volonté de limiter la prééminence du secrétariat général au sein de l’institution. Mais un tel tournant n’est pas sans risque : celui d’accentuer encore la logique présidentialiste au détriment du caractère collégial du Conseil. Il ouvre néanmoins la voie à des réformes visant à renforcer la délibération, l’autonomie des membres, la transparence et la qualité des décisions, à condition que le président comme les membres du Conseil acceptent de s’y engager réellement.[1]

 

The abrupt departure of the Secretary General of the Constitutional Council, decided by its President, has attracted unusual media attention for an institution traditionally marked by discretion. Beyond the event itself, this decision reveals deep tensions regarding the balance of powers within the Council. The role of the Secretary General appears inherently ambiguous: formally subordinate, yet in practice exercising significant—sometimes decisive—influence over the functioning of the institution and its case law. This departure may thus reflect an intention to limit the pre-eminence of the Secretary General within the institution. However, such a shift is not without risk: it may further reinforce a presidential logic at the expense of the Council’s collegial character. At the same time, it opens the way for reforms aimed at strengthening deliberation, the autonomy of members, transparency, and the quality of decisions—provided that both the President and the members of the Council are genuinely willing to commit to such changes.

  Par Samy Benzina, Professeur de droit public à l’Université de Poitiers      

La décision du président du Conseil constitutionnel, Richard Ferrand, de proposer au chef de l’État de mettre fin aux fonctions de la secrétaire générale de l’institution, Aurélie Bretonneau, a rapidement suscité des réactions médiatiques. Avant même la publication du décret entérinant cette décision au Journal officiel du 25 mars 2026, la presse s’interrogeait déjà sur sa portée, la qualifiant tour à tour de mesure « hyper brutale »[2], « lourde et préoccupante »[3] ou de « petit séisme »[4] au sein d’une institution peu coutumière d’une telle exposition médiatique de son organisation interne.

 

Pourtant, la décision d’un président du Conseil constitutionnel de changer de secrétaire général n’est pas, en elle-même, totalement inédite. Les spécialistes de l’institution savent que certains secrétaires généraux ont, par le passé, quitté leurs fonctions dans des circonstances parfois houleuses, sans que ces épisodes ne fassent l’objet d’une attention particulière de la presse ou de la doctrine. Comment expliquer alors que la décision de mettre fin aux fonctions de Madame Bretonneau suscite une telle couverture médiatique ?

 

Cette situation s’explique sans doute, au-delà du caractère récent et contesté de la nomination de l’actuel président, par un écart notable avec les pratiques habituelles. En règle générale, le départ d’un secrétaire général — qu’il intervienne à son initiative ou à celle du président — survient dans les semaines suivant l’entrée en fonctions de ce dernier, alors même que l’intéressé exerce ses responsabilités depuis plusieurs années. En l’espèce, Madame Bretonneau, nommée le 26 mars 2025 sur proposition de Monsieur Ferrand, quitte ses fonctions moins d’un an après sa nomination, ce qui constitue la durée la plus brève jamais observée à ce poste depuis la création du Conseil constitutionnel. Un autre indice du caractère précipité de ce départ réside dans le fait que, pour la première fois depuis 1959, un décret du président de la République met fin aux fonctions d’un secrétaire général sans procéder simultanément à la nomination de son successeur. Dès lors, pour une durée au moins transitoire, le Conseil constitutionnel se trouve privé de secrétaire général.

 

La décision de mettre fin aux fonctions de la secrétaire générale présente en conséquence un caractère suffisamment singulier pour justifier que l’on s’y attarde. Selon les informations du site Politico, fondées sur un courriel adressé par la secrétaire générale au personnel de l’institution, cette décision du président Ferrand serait motivée « en raison de divergences de vues sur la conduite de l’institution »[5]. Il ne nous appartient évidemment pas d’apprécier l’opportunité d’une telle décision ni de porter un jugement sur la manière de servir de Madame Bretonneau, dont les qualités professionnelles semblent, au demeurant, largement reconnues. Il convient plutôt d’examiner ce que cette séquence révèle des relations entre le secrétaire général et le président du Conseil constitutionnel (I), ainsi que les perspectives qu’elle ouvre, le cas échéant, pour l’évolution de l’institution elle-même (II).

    I. Une concentration informelle du pouvoir : l’ambiguïté persistante du rôle du secrétaire général

Les relations entre le président du Conseil constitutionnel et le secrétaire général ont, de longue date, été empreintes d’une certaine ambiguïté. Certes, le décret du 13 novembre 1959 place explicitement le secrétaire général sous l’autorité du président du Conseil. Toutefois, la doctrine a déjà souligné que les secrétaires généraux exercent un rôle central et une influence déterminante dans le fonctionnement de l’institution[6]. François Luchaire, bon connaisseur de l’institution pour y avoir notamment siégé, relevait en ce sens que le rôle du secrétaire général « est en fait assez important et dépasse même ce que les textes prévoient »[7]. Cette perception est suffisamment ancrée pour avoir été explicitement évoquée lors de l’audition de Laurent Fabius devant la commission des lois du Sénat, alors qu’il était pressenti pour accéder à la présidence du Conseil, un sénateur l’interrogeant en ces termes : « Vous engagez-vous à ce que le futur président du Conseil constitutionnel soit bien son président en titre, et non son secrétaire général ? »[8].

 

L’importance du secrétaire général au sein du Conseil constitutionnel ne constitue nullement un phénomène récent. Les premiers titulaires de la fonction ont démontré, avec le soutien plus ou moins explicite du président, une volonté nette de jouer un rôle déterminant, excédant largement la seule direction administrative de l’institution. Dès une délibération du 27 novembre 1959, le secrétaire général de l’époque, Jacques Boitreaud, intervient au cours du délibéré pour « déplorer » le vote adopté par les membres du Conseil, lequel « limite considérablement l'étendue du pouvoir réglementaire »[9].

 

Cette influence s’inscrit dans la durée, même si son intensité a pu varier selon les personnalités en présence, tant du côté du secrétaire général que de celui du président du Conseil. Les délibérations les plus récentes accessibles en portent également la trace. Lors de la séance du 28 juin 1999, le secrétaire général s’oppose de manière particulièrement directe à la note rédigée par Noëlle Lenoir, qui plaidait en faveur de l’adoption d’un règlement de procédure dans le cadre du contrôle a priori, contribuant alors à l’abandon de ce projet[10]. De même, au cours de la séance du 27 octobre 1999, il apparaît comme le défenseur décisif de la jurisprudence IVG, conduisant le Conseil constitutionnel à refuser de contrôler la conventionnalité de la loi, face aux argumentations développées par Noëlle Lenoir et Simone Veil en faveur de l’abandon de cette jurisprudence[11].

 

Une telle importance du secrétaire général dans la conduite du Conseil constitutionnel, voire dans l’orientation de sa jurisprudence, soulève cependant deux difficultés structurelles au regard des modalités de sa nomination. D’une part, elle semble difficilement compatible avec l’étroitesse du vivier au sein duquel le président du Conseil est conduit à opérer son choix. En effet, la « tradition » selon laquelle le secrétaire général est issu des rangs du Conseil d’État conduit, en pratique, à restreindre considérablement les possibilités de recrutement, le président se trouvant souvent amené à choisir parmi un nombre limité de candidats, dont il ne fixe pas toujours a priori la liste, et dont les membres du Conseil ne sont pas nécessairement familiers. Si un tel mode de désignation peut se concevoir pour des fonctions essentiellement administratives, au sein d’un ministère ou d’une autorité administrative indépendante, il devient plus discutable lorsqu’il s’agit de pourvoir un poste susceptible d’exercer une influence sur l’élaboration de la jurisprudence constitutionnelle et, partant, sur les contraintes pesant sur le législateur. À cet égard, compte tenu des fonctions effectivement exercées par le secrétaire général, rien ne justifie objectivement que le Conseil d’État constitue le vivier exclusif, ni même principal, de recrutement. D’autre part, alors même que le secrétaire général peut, en pratique, jouer un rôle parfois plus déterminant que celui d’un membre du Conseil constitutionnel, sa nomination n’est soumise à aucun mécanisme de contrôle, notamment de la part des commissions des lois des assemblées. Elle est en effet entérinée par un simple décret du président de la République, pris sur proposition du président du Conseil.

 

Cette importance de fait du secrétaire général contraste, en outre, avec la relative modestie des attributions que lui reconnaissent les textes. Si l’article 2 du décret de 1959 prévoit qu’il dirige les services administratifs du Conseil et qu’il prend les mesures nécessaires à la préparation et à l’organisation de ses travaux, aucun texte ne l’habilite expressément à exercer les fonctions telles qu’elles apparaissent en pratique. Ce décalage s’explique notamment par la nature même de l’institution, dont l’organisation présente un caractère structurellement présidentialiste, les textes concentrant l’essentiel des prérogatives en matière d’organisation et de fonctionnement entre les mains du président du Conseil. Or, ces derniers sont le plus souvent dépourvus de formation juridique et ne sont que partiellement familiers du fonctionnement concret de l’institution ou de sa jurisprudence au moment de leur prise de fonctions. Dans ce contexte, ils peuvent être conduits à s’appuyer largement — voire à s’en remettre — au secrétaire général, lequel dispose à la fois d’une expérience juridictionnelle et administrative, ainsi que d’une expertise juridique, en raison de son appartenance au Conseil d’État.

 

À la faveur d’une préemption coutumière de la fonction par les membres du Conseil d’État, les secrétaires généraux ont donc réussi à imposer, dans la durée, une certaine conception du fonctionnement et de l’organisation de l’institution, qui favorise largement la concentration de l’expertise juridique, et donc du pouvoir, au sein du secrétariat général. Or, les présidents successifs ont pu être très frileux à remettre en cause des pratiques organisationnelles qui sont présentées, par les secrétaires généraux, comme ayant fait leur preuve au regard des contraintes de temps pesant sur l’institution.

 

C’est à la lumière de ce contexte qu’il faut sans doute appréhender la décision de Richard Ferrand de mettre fin aux fonctions de la secrétaire générale. Certains commentaires rapportés par les médias ont pu suggérer que cette décision reposait sur une divergence relative à la « place du droit »[12] au sein de l’institution ou sur la volonté d’écarter une secrétaire générale au motif qu’elle « n’est pas du genre à transiger sur la défense de l’État de droit, ni sur la rigueur du raisonnement juridique, ni sur l’indépendance de l’institution »[13]. Il nous semble toutefois plus plausible, au regard des éléments diffusés dans la presse, que cette décision puisse être l’expression d’un désaccord plus profond quant au rôle même du secrétaire général au sein de l’institution. Cette lecture est notamment confortée par l’épisode relatif à la note du secrétariat général du Conseil constitutionnel militant pour la compétence du Conseil d’État en matière d’ordonnances financières prises sur le fondement de l’article 47 de la Constitution, au détriment de l’institution de la rue Montpensier[14]. Ce départ précipité pourrait dès lors traduire la volonté du président de rompre avec certaines pratiques dont les secrétaires généraux ont été les gardiens et, plus largement, d’infléchir une conception du fonctionnement du Conseil constitutionnel marquée par le rôle prééminent du secrétariat général, bien au-delà d’une simple fonction d’appui administratif.

 

Il ne faudrait cependant pas que cet épisode conduise le président à renforcer encore le caractère présidentialiste du Conseil. Une telle orientation pourrait d’autant plus être questionnée que le président n’est pas élu par ses pairs, mais désigné par le président de la République, ce qui devrait au contraire l’inciter à associer les membres du Conseil aux décisions d’organisation pour en garantir le caractère collégial.

    II. Vers un renforcement de la logique délibérative ?

Le remplacement, dans de telles conditions, du secrétaire général ouvre ainsi la possibilité, tant pour le président du Conseil que pour les autres membres du collège, d’engager une réflexion approfondie sur le fonctionnement de l’institution. Nombre d’auteurs ont, d’ores et déjà, formulé diverses propositions de réforme[15]. Il pourrait être tentant de voir dans ces analyses doctrinales l’expression d’un juridisme excessif, qui accorderait une importance disproportionnée aux procédures d’élaboration des décisions.

 

Pour autant, ce serait alors éluder le fait que la légitimité d’une juridiction, a fortiori constitutionnelle, est précisément fondée sur l’idée que la manière dont elle rend une décision est au moins aussi importante que la décision elle-même. Il convient de rappeler, à cet égard, que le contrôle exercé par le Conseil consiste en général à apprécier si la conciliation opérée par le législateur entre la poursuite de tel objectif au moyen de la loi et l’atteinte à telle liberté n’est pas déséquilibrée. Un tel contrôle, qui intervient fréquemment avant même la promulgation de la loi, comporte inévitablement le risque de conduire le juge constitutionnel à raisonner selon la même logique politique que le législateur. C’est précisément pour conjurer ce risque que la procédure, les méthodes de contrôle et la motivation des décisions jouent un rôle déterminant : elles doivent contraindre le Conseil constitutionnel à se distinguer du registre politique en s’appuyant sur une véritable logique juridique. Celle-ci ne saurait se réduire à un simple vernis venant, a posteriori, masquer des considérations politiques, mais doit constituer le fondement même de son raisonnement.

 

Dans cette perspective, et dans la continuité des réformes déjà proposées par la doctrine, il est possible d’envisager, au-delà d’une hypothétique modification des dispositions organiques ou constitutionnelles, une évolution des pratiques internes de l’institution. Il apparaît prioritaire de renforcer la capacité des membres à se forger une analyse autonome des affaires. Le président semble avoir pris la mesure de la nécessité d’une telle évolution, comme en témoigne l’introduction, depuis quelques mois, et sur le modèle d’autres juridictions, de l’innovation que constituent les séances d’instruction destinées à permettre aux membres de se familiariser avec les dossiers et d’en appréhender les enjeux en amont des délibérés. Il s’agit là d’une première avancée notable, qui demeure toutefois loin d’épuiser les réformes susceptibles d’être envisagées. Un tel objectif suppose, plus fondamentalement, que chaque membre puisse disposer de l’assistance d’un ou plusieurs collaborateurs. Une telle évolution permettrait de limiter la dépendance à l’égard d’un service juridique centralisé, dont les analyses sont susceptibles d’orienter de manière déterminante le sens des décisions[16]. Ce renforcement de la logique délibérative contribuerait plus fondamentalement à asseoir la légitimité du Conseil constitutionnel en garantissant que les décisions procèdent d’une confrontation effective des analyses juridiques.

 

Ce renforcement de l’autonomie des membres implique, corrélativement, une redéfinition du rôle du secrétariat général. Il serait sans doute opportun de recentrer ses fonctions sur leur seule dimension administrative, afin d’éviter une concentration excessive du pouvoir au sein d’un organe unique. Dans cette logique, la mise en place d’un appui juridique distinct, à l’image du jurisconsulte de la Cour européenne des droits de l’homme, pourrait utilement être envisagée. Celui-ci serait chargé de fournir des analyses indépendantes et d’assurer la cohérence d’ensemble de la jurisprudence, sans pour autant se substituer aux membres dans l’élaboration de leur position.

 

Par ailleurs, certaines évolutions procédurales pourraient accompagner ce rééquilibrage. Il serait notamment envisageable d’encadrer davantage le pouvoir discrétionnaire du président en matière de désignation des rapporteurs, par exemple en instaurant un système de rotation visant à garantir l’impartialité et la diversité des opinions en évitant que les mêmes personnes soient systématiquement nommées pour le même type de textes, notamment les lois financières[17]. Ces réformes devraient s’accompagner d’un enrichissement de la motivation des décisions, de manière à ce que les solutions retenues apparaissent moins comme des affirmations d’autorité que comme l’aboutissement d’un raisonnement juridique structuré.

 

Il pourra certes être objecté que de telles réformes sont difficilement compatibles avec les contraintes de délai qui s’imposent au Conseil constitutionnel, la recherche du consensus devant alors primer. Cela étant, un tel argument repose sur une prémisse discutable : il reviendrait, en pratique, à limiter l’information des membres sur l’ensemble des enjeux juridiques soulevés par les affaires, au-delà de celles dont ils sont rapporteurs, afin de prévenir l’émergence de divergences susceptibles de ralentir, voire d’entraver, la prise de décision. Une telle logique ne paraît guère satisfaisante. D’autant que le délai n’apparaît pas comme un obstacle dirimant : en matière de contrôle a priori, on rappellera que le travail du Conseil peut être engagé en amont même de sa saisine, rien ne s’oppose à ce que l’instruction débute, pour les textes dont la saisine est prévisible, dès leur dépôt devant le Parlement. S’agissant de la question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil n’épuise en général pas le délai de trois mois, rendant ses décisions en moyenne en 74 jours[18]. De surcroît, ce délai n’étant pas assorti de sanction, rien n’interdirait au Conseil de le dépasser lorsque, de manière exceptionnelle, l’exigence du débat juridique le justifie.

 

Reste à savoir si le Conseil constitutionnel saura se saisir de ce changement inédit de secrétaire général pour engager de véritables évolutions, ou s’il préférera renouer avec un statu quo traditionnel, sans doute plus confortable, mais potentiellement délétère, dans un contexte où le contrôle juridictionnel de la loi ne s’impose plus avec la même évidence dans un nombre croissant de démocraties. Au-delà de cette alternative, c’est plus largement la manière dont l’institution fonde la légitimité de ses décisions — sur un véritable processus délibératif ou sur la concentration de l’expertise juridique et du pouvoir — qui est aujourd’hui en cause.

     

[1] Je souhaite exprimer mes plus vifs remerciements à François Lecoutre pour sa relecture attentive et exigeante d’une première version de ce texte.

[2] https://www.lefigaro.fr/actualite-france/conseil-constitutionnel-le-president-richard-ferrand-met-fin-aux-fonctions-de-sa-numero-deux-20260324

[3] https://www.ouest-france.fr/politique/institutions/conseil-constitutionnel/une-rupture-hyper-brutale-richard-ferrand-limoge-la-secretaire-generale-du-conseil-constitutionnel-60e31a8a-282e-11f1-97c2-97e16ef66fd6

[4] https://www.politico.eu/article/richard-ferrand-limoge-aurelie-bretonneau-numero-deux-du-conseil-constitutionnel/

[5] Ibid.

[6] V. notamment : D. Rousseau, P.-Y. Gadhou, J. Bonnet, Droit du contentieux constitutionnel, LDGJ, coll. « précis domat droit public », 2023, 13^e éd., p. 99.

[7] F. Luchaire, Le Conseil constitutionnel, Economica, 1980, p. 80.

[8] Question du sénateur Hugues Portelli, compte-rendu de la commission des lois du Sénat, 18 février 2016.

[9] Compte-rendu de la délibération du 27 novembre 1958, p. 5.

[10] Compte rendu de la délibération du 28 juin 1999, p. 8 et s.

[11] Compte rendu de la délibération du 27 octobre 1999, p. 2 et s.

[12] https://www.huffingtonpost.fr/politique/article/richard-ferrand-limoge-la-numero-2-du-conseil-constitutionnel-et-ca-interpelle-juristes-et-politiques_261838.html

[13] https://www.politico.eu/article/richard-ferrand-limoge-aurelie-bretonneau-numero-deux-du-conseil-constitutionnel/

[14] https://www.lemonde.fr/societe/article/2026/03/24/il-y-a-bien-eu-un-differend-pourquoi-la-secretaire-generale-du-conseil-constitutionnel-a-t-elle-ete-limogee_6674121_3224.html

[15] Pour des exemples récents, voir : A. Roblot-Troizier, « L’indispensable mue du Conseil constitutionnel », Le Club des juristes, 17 octobre 2023 ; M. Carpentier, « Réformer le Conseil constitutionnel. Sans réviser la Constitution », AJDA, 2024, n° 2, p. 84-89 ; J. Jeanneney, « Accommodements raisonnables. Comment améliorer le fonctionnement du Conseil constitutionnel ? », AJDA, 2025, n° 19, p. 955-968.

[16] V. en ce sens : M. Koskas, Le Conseil constitutionnel par lui-même. Contribution à une analyse de la production du droit, Thèse dactyl., Univ. Paris Nanterre, 21 oct. 2022, p. 197 et s.

[17] V. en ce sens : N. Belloubet, « Le Conseil constitutionnel, institution sans doctrine ? », in S. Benzina, J. Jeanneney (dir.), La doctrine et le Conseil constitutionnel, Dalloz, coll. « Thèmes & commentaires », 2024, p. 416.

[18] https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/2026-02/rapport-activite-2025.pdf (p. 34).